声音 | 新型城镇化关键突破口：探索利用集体土地建设租赁住房 逐步有条件合法化小产权房

农村“三块地”改革备受关注，作为重要改革内容之一，关于集体建设用地入市的探索尤为引人关注。

在日前举行的“中国城市百人论坛2018年会”上，中国人民大学汉青经济与金融高级研究员副院长,经济学院教授陶然发表了一份题为《人口净流入地城市利用集体土地建设租赁住房——助推新市民融入城市与房地产市场健康平稳发展》的研究报告（后称“报告”），旨在为城中村、城郊村的土地制度改革提供了一条可循之路。

报告认为，中国的人口流动已经从单个个体外出转向举家迁入城市，并逐渐成为主流。但与此同时，过去几年市场运行的实践表明，中国城市房地产调控长效机制尚未完全建立，房价在主要人口流入地城市过快上涨，成为阻碍人口城市化并实现经济、社会可持续发展的主要挑战。

面对不断增加的流动人口，城市应该做些什么来实现这部分人的市民化转变？陶然在报告中提出，未来新型城镇化的关键突破口，在于人口流入地城市，特别是大、中城市的城中、城郊村土地制度改革，尤其是推动这些城市的集体建设用地尽快进入城市住宅用地市场。

“举家迁移”格局已形成
建议增加市场化出租屋供应

2016年以来，政府多策并举推动三四线城市房地产行业“去库存”，取得了较好效果，但同时也带来了京沪穗深等一线城市，以及杭州、南京、合肥、厦门、苏州等二线城市房价进一步大幅上涨的挑战。2017年以来, 更出现房地产市场进一步泡沫化, 各线城市房价都在非理性上涨的局面。

报告认为，到目前为止，中国尚未完全建立起来房地产市场健康平稳发展的长效机制，不仅导致城市房价泡沫凸显，也严重影响了中国的人口市民化过程。

“过去几年的实践表明，主要人口流入地城市，尤其是特大城市与大城市过高的房价，使这些城市大量的外来人口买不起商品房，而政府垄断供应的土地制度，使得具有体面居住条件的市场租赁住房供应严重不足，租金过高，大批具有一定支付能力的流动人口无法获得基本体面的居住条件。”陶然在报告中指出，“与此同时，户籍制度的约束又加大了流动人口子女就学的难度，结果就是大量流动人口家庭难以在城市实现定居。”

调查显示，目前既有流动人口大比例举家迁移的格局已经形成，流动格局已经远远不同于上世纪90年代乃至于本世纪前10年的情况——总流动人口中已婚的流动人口超过80%，其中又有接近90%实现了夫妻同时外出，60%的已婚流动人口家庭携子女外出——他们对可支付的体面出租房有强烈的需求与较强支付能力，但现有土地制度下的房地产市场却难以做到有效供给。

为此，报告建议，在几十个人口流入地大城市、特大城市放开集体建设用地进入住宅用地市场，打破政府在住宅用地上的垄断供应，有效增加这些地区的可支付住房，但同时为了防止刺破房地产泡沫,短中期主要还是在集体土地上用市场化方式供应出租房.也就是允许人口流入地城市城中村与城郊村村民大批量且合法兴建出租公寓,为流动人口与城市低收入人群提供符合规划与建筑安全要求的出租屋,.这个措施不仅会成为抑制中国主要人口流入地城市房地产泡沫、但同时又不刺破房价泡沫的一个关键手段，同时也是中国短期消化过剩钢铁、煤炭、建材等产能，维持一定水平增长，中长期确保社会、经济和谐发展的关键所在。

当然，任何改革都需要调动积极性。上述报告认为，推动这项土地制度改革，地方政府可以免费获得包括公立学校与基础设施建设所需用地，用于推动流动人口子女享受义务教育阶段同等入学，最终实现流动人口完全市民化。

借鉴珠三角地区经验
探索不同城市“城中村”改造策略

陶然在报告中还特别提到珠三角地区三旧改造与城市更新的探索经验与教训。

过去，很多城市在扩张过程中为减少征地成本，有意避开农民宅基地，形成了大量的“城中村”与“城郊村”，而在人口大量流入的珠三角地区，集体建设用地以“出租屋”、“小产权房”的形式进入城市住宅用地市场的问题非常突出。

报告认为，虽然对城市规划、土地有效利用乃至基础设施与公共服务提供带来了一些挑战，但这些城中村、城郊村的集体建设用地入市对珠三角的城市发展与经济活力确实发挥了非常积极的作用。

以深圳为例，作为改革开放的窗口城市，其在上世纪八十年代就出现了“城中村”现象。虽然缺乏规划，而且也没有提供足够的基础设施与公共服务，但还是基本满足了大批流动人口的居住要求，甚至不少企业家也是从城中村开始创业。

报告指出，对于深圳这样的地方，已经兴建了大量出租屋，但不少并不符合规划与建筑安全要求，那么采取的措施就应该是推动城中村、城郊村的更新改造，在改造达标，并补缴一部分土地出让金或者税金的基础上逐步给予大产权，从而有效盘活存量土地，破解土地资源瓶颈，提升城市建设品质，促进流动人口定居和完全城市化。

但是，探索一种新模式并非易事。近年来，珠三角地区开始推动“三旧改造”（旧厂房、旧村庄、旧城镇）与“城市更新”，虽然对既有土地“招拍挂”制度有所突破，但其具体政策存在明显的局限性，其中一个最大的问题，是现有政策规定被改造地段一般需要完全拆除重建后才能给予大产权，这就造成了很多城中村那些不需要全面进行拆除重建、但需适当降低建设密度并完善基础设施的地段没有激励进行改造，而那些本可以为高密度地段提供腾挪空间的低密度地段却被高密度拆除重建，结果是土地优化利用难以实现，而本来可以通过全村统筹改造后的中低端商品房供应也难以实现。

所以，深圳城市更新政策推动后，开发商非常愿意与村集体组织合作，寻找村庄中村集体控制的那些容积率较低，完全拆除重建成本较小的地段进行改造，而为了盈利，这些地段往往会进行高密度建设。一旦这些地段被高密度建设后，村民小产权房集中建设的那些地段就没有了腾挪空间，更无法进行升级改造了，结果往往是改造过程中出现所谓“做活一块，做死一片”的情况：正是因为一些地段现有容积率较低（比如城中村的工业厂房地段），才需要和那些容积率较高的地段（比如居民自盖的出租屋）进行统筹改造，为后者降低减少密度、拓宽道路、完善基础设施提供腾挪的空间。但按照目前城市更新政策下先易后难、全面拆除重建的改造方式，少数被拆除重建的地段全面提高了容积率，而现有容积率过高的地段则丧失了未来更新改造的余地。

报告提出，在深圳与珠三角这类已经高密度建设小产权房的地区，实际应该推动的做法是鼓励这些不需拆除重建的地段，通过自行改造、或公私合作来逐步降低建设密度，完善基础设施，同时在补缴部分土地出让金、缴纳部分公益事业与基础设施用地的条件下逐步赋予大产权。一旦采取这种措施，为了追求小产权房与大产权房的价差，村民与村集体对全村进行统筹规划并自行改造的积极性就会被马上调动起来，深圳的高房价问题马上可以得到抑制，政府也不需要再去搞什么人才房或者保障性住房了。

若能有效实施
3年可解决3亿人口居住问题

而与珠三角集体建设用地已经大规模法外入市的情况不同，在中国绝大部分地区的城中村与城郊村地段，这些地段建设密度仍然较低。

对于这些较低密度的城中村、城郊村地段，未来土地利用与改造的思路也可以遵循如下原则：就是政府与村集体通过谈判进行合理的利益分配：政府可以免费拿走基础设施、公益事业用地，以及为进行这些建设所需要投入资金等价的土地，剩余土地则交给村民进行自主开发或合作开发。正是因为这些地段原有建设密度较低，改造难度更小，政府免费取得基础设施、公益事业用地以及为基础设施融资的土地反而更容易，这些地段的更新改造难度就比深圳等地已经高密度建设的城中村地段改造要来得低。

换句话说，只要在城中村、城郊村改造过程中设定合适的政府土地预留比例。就可以解决城市公共配套设施的土地取得与配套设施融资问题，从而实现有效的公私合作与全社会共赢。

报告提出，只要措施得力，政策推动后3年（2018-2020）中国人口主要流入地城市，尤其是几十个特大城市与大城市，完全可以利用城郊村与城中村的集体土地很快建设起30-50亿平米、4000-7000万套左右可供租赁的住宅，基本可以解决现有城市的2.5亿存量流动人口及其家庭成员，共计3亿左右人口在流入地城市的居住问题。如是，中国的人口城镇化率可以很快超过60%以上，与当前中国经济发展阶段基本适应。即使以30亿平米的保守场景计算，政策实施后三年光新增住房建设本身就可以直接带动钢铁消费1.35亿吨、水泥6.6亿吨、玻璃6.3.亿平米。如果考虑到小区建设所需小区内配套与大市政配套对钢铁、水泥以及其他建材与能源的消耗，那么上述建设的拉动效应会更大。

此外，如果上述居住小区按照2的容积率进行建设，根据目前全国小区建设情况，满足日照间距要求，道路，绿地，公用设施用地小区内小区土地70%，而建筑占地为30%，那么所盖楼房一般在6-8层，那么30亿平米住房建设总计所需集体土地大约为1500平方公里，相当于目前全国城市建设用地规模不到2%。50亿平米场景所需集体建设用地也只需要2500平方公里。中国主要人口流入地城市的城中村、城郊村完全有相应的土地存量，不用更多占用新的耕地。

报告提出，在目前政府没有建立起房价调控的长效机制的情况下，必须通过有效的土地制度改革来解决问题。相应的改革建议如果实施，3亿以上的流动人口及其留守家庭成员在流入地城市定居并完全市民化，将不仅有助于解决当前不完全城镇化带来的各类社会问题而且可为中国新增至少1000-2000万因照顾留守儿童而不得不返乡的留守妻子（丈夫）作为城市新增劳动力。不仅减缓了城市中低收入劳动力工资过快上涨的压力，有助于中国的国际竞争力和城市竞争力提升，还将有助于直接提高流动人口家庭收入，并从中长期增加劳动力供给与提高劳动力质量。

而一旦逐步解决农村几千万留守儿童在流入地接受义务教育的问题，并让大批流动人口实现城市定居之后，中国将能够培育一个日益庞大、购买力不断增加的中等收入阶层，这就可以大大提高中国的内需，在拉动经济增长的态势，促进共享发展理念的有效落实，为未来遏制城市贫困问题的滋生、不断改善城市治理，打下了良好基础。