地方政府融资刹车难背后：银政业绩诉求不谋而合 有共同扩张冲动

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每经记者 张寿林 每经编辑 陈星

近日，财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》财金〔2018〕23号（以下简称“23号文”）。《每日经济新闻》记者注意到，这也是财政部首度明确金融企业在对地方政府和国有企业投融资行为中的责任。

一位银行业人士告诉记者，新的监管要求对地方政府和国有企业投融资业务肯定有一定影响。但是明确这些要求比不明确好。

中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇指出，金融企业认为政府及政府相关项目风险低，一旦有这类项目都抢着把钱往里投。这对政府部门杠杆率增加起到了推波助澜的作用。

明确金融企业责任

23号文要求国有金融企业为地方政府融资平台公司等地方国有企业在境内外发行债券提供中介服务时，应审慎评估举债主体财务能力和还款来源。对于发债企业收入来源中涉及财政资金安排的，应当尽职调查，认真核实财政资金安排的合规性和真实性。

文件要求，在债券募集说明书等文件中，不得披露所在地区财政收支、政府债务数据等明示或暗示存在政府信用支持的信息，严禁与政府信用挂钩的误导性宣传，并应在相关发债说明书中明确，地方政府作为出资人仅以出资额为限承担有限责任，相关举借债务由地方国有企业作为独立法人负责偿还。

这是财政部首次从金融企业一端明确化解地方性债务问题中其应负的责任。

郭田勇指出，近年来一直强调降低政府杠杆率，但地方政府债务划分存在一些混乱情形，本是企业的杠杆却算在了政府身上，比如一些地方融资平台公司，政府在背后担保，或者融到一些钱后给政府用了。“现在就是要规范融资行为。谁名义上融资就算谁的。政府不能直接从银行融资，也不能通过一个企业在银行融资后拿来用。这样才能把金融风险排查清楚，把政府的债务问题搞准确。”

上述银行人士认为，强力执法是一件好事。“大家都按照一个标准来做事，行业愈加规范，少了监管套利，对于行业发展来说是一件好事。”

就在此前，财政部印发了《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》财预〔2018〕34号。恒丰银行研究院执行院长、中国人民大学重阳金融研究院高级研究员董希淼指出，34号文更多从地方政府角度提出了要求，23号文是从金融企业这一侧提出了一系列要求。两份文件从两个方面明确要求，共同做好相关工作，才能真正地把地方政府债务问题管理落到实处。

不得对地方政府统一授信

董希淼表示，尽管近年来地方政府债务占GDP的比重有所下降，但地方政府债务压力依然比较大。加强地方政府债务管理，降低债务率，已成为我国防范和化解重大风险的一项重要工作。

23号文要求，国有金融企业除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任。不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。其他金融企业参照执行。

上述银行人士表示，23号文将对各大金融机构相关业务带来冲击，包括对评级机构的评级模型带来转变。“原来的评级模型针对政府融资平台企业有加分项，在这个模块中，地方的GDP和公共预算收入和这些公司的评级挂钩。但在新的要求下，就不能有这一加分项。”

银行在对这类企业的授信评级中也有对当地GDP的参考模块。“给不给贷款，给多少贷款，我们对这类企业的授信评级也会参考当地的财力，对他的还款意愿自觉不自觉地和政府挂上钩。未来就没有这种情况了。”

23号文要求国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式，依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信。

财政部官方解读直指，当前一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题，举债方式日益多样化，风险不断增加。这其中既有部分地方党政领导干部政绩观不正确、部门项目审批责任不落实等原因，也有金融企业推波助澜的因素。一些金融企业在经营过程中存在放松风险管控、助推地方债务规模膨胀的问题。

该银行人士直言，银行和地方政府有着共同的业绩诉求：银行有表外扩张的冲动，就这么多资本金，想干更大业务、做更大规模，只有到表外去做。政府也有预算外的冲动，预算只有那么多，但想干更多的事、拉动更多GDP怎么办，只有到预算外去做。“双方都有利益需求，二者一拍即合，这就导致了地方政府融资刹不住。”

财政部官方解读指出，国有金融企业参与地方政府违法违规和变相举债，存在一些重点风险领域。如通过与地方政府及其部门签署一揽子协议等方式“捆绑”地方政府信用，在为地方国有企业提供债券发行中介服务时强调政府背景，参与“伪PPP”项目投融资等。

郭田勇表示，这项政策有一石二鸟的效果，金融企业不能直接给政府贷款，给企业的贷款就是给企业的贷款，这样也能倒逼金融企业把钱更多投向经济发展更需要钱的地方，比如三农、科技创新行业的薄弱性环节中。