全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰：对违宪违法文件一追到底 明年组织“回头看”重点清理未纠正法规、司法解释

每经记者 周程程 每经编辑 陈星

普通公民的一封信件，就可以撬动最高国家权力机关的审查。备案审查制度提供了公民表达法律诉求、寻求法律救济的途径。根据法律规定，行政法规、地方性法规、司法解释都要报全国人大常委会备案，并接受审查。

12月24日首次公布的备案审查工作情况报告显示，十二届全国人大以来，全国人大常委会法制工作委员会共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。

除根据审查建议进行被动审查外，主动审查工作也在大力推进。报告显示，2017年已经完成对14件行政法规、17件司法解释、150余件地方性法规的主动审查研究工作。

“备案审查制度既然设计出来了，就要更好地发挥它的作用。对公民提出的每一件审查建议我们都会认真对待。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰接受《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访时表示，只要存在问题，我们就会一追到底。

●对每项审查建议都会认真研究

备案审查表面看是指向制度，实际上是指向制定这项制度背后的权力，约束的是国家机关权力的行使。

NBD：备案审查的目的是什么，能解决什么问题？

梁鹰：备案审查的终极目标，不是要针对谁、纠正谁、否定谁，而是通过审查与纠正，让所有的规范性文件与国家宪法、法律保持一致，保持中央政令畅通。而此次报告的发布，更是让制定机关真正意识到，所制定的规范性文件，都是处在全国人大常委会的监督之下，随时可能被纠正，这个信号非常重要。

备案审查制度，是一个“直通车”。任何一个普通公民，一张邮票、一个信封，就可以直接将对规范性文件的审查建议寄到全国人大常委会，来表达法律诉求、寻求法律救济。一个普通公民的信件就可以撬动最高国家权力机关的审查。要发挥这个制度的优势，增强公民与社会对法治的信心。

不管哪个渠道进入备案审查视野的有问题的法规或司法解释，我们都没有放过。对于公民、组织提出的审查建议，都会逐一认真研究、逐一审查。存在问题的，我们一定会跟制定机关沟通，督促纠正。

NBD：报告中显示，十二届全国人大以来，收到的属于全国人大常委会备案审查范围的审查建议共1206件，其中建议对司法解释进行审查有1116件，占92.5%。请问审查建议多聚焦在司法解释的原因是什么？

梁鹰：对法律作司法解释，是为了解决司法实践中遇到的具体问题。每一条司法解释，都可能涉及到不同的当事人双方具体的权益。正是因为司法解释直接触碰到社会公众的切身利益，所以在司法解释制定和适用过程中，难免会产生一些争议。

另一方面，从社会各方面审查建议中所涉及到的司法解释的问题来看，确实有个别司法解释存在“任性”的现象，背离法律原意，突破、改变、调整了一些法律的界限与门槛，出现了与法律不一致的情况。此外，还存在司法解释滞后的情况，法律修改了，司法解释还没有调整，这些都可能出现问题。

所以，如果司法解释设计得不谨慎、不合理，一定会引起社会有关方面的关注。这也就是说司法解释一定要慎重作出。备案审查表面看是指向制度，实际上是指向制定这项制度背后的权力，约束的是国家机关权力的行使。

●部分市立法存在重复、针对性不强问题

设区的市立法积极性很高，但立法能力经验不足。很多设区的市在立法上是“新手上路”，问题不少。

NBD：主动审查中，2017年审查的150余件地方性法规具有什么特点？

梁鹰：地方性法规数量众多，截至2016年底，共有1万多件地方性法规，全部逐件逐条进行审查研究，短时间内不可能实现。所以，我们对2017年以前制定的地方性法规采取被动审查与专项审查相结合的方式进行审查。而从今年开始对新增的地方性法规进行逐件逐条审查。到目前为止，审查完结的150余件，主要是设区的市制定的地方性法规。

NBD：在对地方性法规的主动审查中，是否发现了问题？

梁鹰：2015年立法法修改后，设区的市被赋予立法权。设区的市立法积极性很高，但立法能力经验不足。很多设区的市在立法上是“新手上路”，问题不少。

一是在依法立法上存在问题，对立法权限把握的不够准确，有的地方热衷于将行政审批、行政强制、行政处罚写入法规。而实际上，有些行政审批国务院已经取消废止，一些强制手段法律也明令禁止。

一些设区的市在法规制定上存在大量重复、针对性不强的问题。赋予设区的市立法权，旨在让他们有针对性、因地制宜地制定相适应的地方性法规，以推动改革发展。但一些地方的立法并没有实现这个目标。目前很多不同区域的地方立法雷同、照抄上位法、照搬兄弟省市法律法规的现象明显，并没有深入研究地方的实际情况。

NBD：这种情况准备怎么解决？

梁鹰：目前我们正在梳理研究起草审查报告，分析150多件地方性法规存在的问题有哪些，并对原因进行分析，就下一步改进的举措提出建议等。我们希望多发布这种报告，给设区的市开展地方立法工作提供指引。

●对拒不纠正的违法文件将启动“撤销”程序

过去更多强调是否与上位法相抵触，现在要更关注制度建设的滞后性所带来的问题。

NBD：备案审查中发现问题后，如何保障对规范性文件的纠错与修改得到落实？是否遇到过相关部门在问题反馈上出现拖延推诿的情况，又是如何解决的？

梁鹰：到目前为止，审查研究意见发送给制定机关后，制定机关都积极研究配合，表示要修改完善。但是也有一些超过期限未纠正的情况，其中既有地方性法规、也有司法解释。还有个别的已超期三五年还未纠正，最长的甚至五年以上也没有纠正。

我们考虑明年组织“回头看”，对已经发布研究意见但制定主体到目前还未纠正的，要进行重点清理，督促其纠正。

NBD：宪法法律规定，全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省区市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。我们注意到，到目前为止，全国人大常委会还未启动过“撤销”程序。

梁鹰：“撤销”可以说是备案审查制度设计最后的“杀手锏”。宪法法律明确规定，对于拒不纠正的违宪违法文件可启动“撤销”程序。在今后的审查工作中，对于拒不纠正的违宪违法文件，适时“撤销”不是没有可能。

NBD：备案审查工作在持续取得进展的同时，在开展过程中还遇到哪些问题？

梁鹰：最大的瓶颈是备案审查制度建设和能力建设不足。其中，制度建设方面，“有件必备”尚未完全落实，也还不能保证存在问题的法规得到及时纠正。此外，备案范围和审查标准还不是很清晰，过去在审查上更多地强调是否与上位法相抵触，而现在则不光要强调这一点，还要更关注制度建设的滞后性所带来的问题。

有的法规与司法解释是二三十年前制定的，当时来看是必要、合适的，契合当时实际。但是二三十年后，这些法规和司法解释没有发生改变，但目前的实际情况已经发生变化，中央的政策、改革的方向、人们关注的问题都有了新的变化发展，这时还坚守过去的制度来解决现在的问题，这是不合时宜的。所以，必须对审查标准有进一步拓展和明确。

NBD：下一步准备如何完善制度建设？

梁鹰：目前，更加严格的规范备案审查流程的制度已经起草完毕，接下来还要征求各方面意见，争取在2018年出台。这个规范覆盖所有的备案审查，全国人大、地方人大也都统一适用。近年来探索的函询、提醒、约谈、通报、督促等工作机制也都有望写入。同时，也要将一些标准进一步明确，例如什么叫“不抵触”、“不适当”等，还要强化审查的责任等。