集体土地建租赁房有“授人以渔”的红利效应

李宇嘉  

集体土地建租赁房开始“落地”。北京发布《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》，提出2017~2021年供应1000公顷集体土地，建设租赁住房。也就是，北京未来5年供应1300公顷土地、建设50万套租赁住房的规划中，集体建设用地供应和建设占比就达76.9%。

2017年8月，国土部发文，选择北京等13个城市作为集体土地建设租赁住房的首批试点城市。时隔不到3个月，北京试点方案就新鲜出炉。近日据悉，郑州也提出“在外来人口、租赁需求集中的郑东新区及托管区域，运营一批集体租赁住房项目”，并明确承租人申领居住证、租满3年后可享有规定的市民待遇及社会保障。预计，其他11个城市将后续推出试点方案。

集体建设用地建租赁住房，这是贯彻十九大提出的“加快构建多层次供给、多渠道保障和租购并举住房制度”的重要内容。也就是说，集体土地是“购租并举”住房新制度重要的供给层次和保障渠道。

基于增加低租金租赁住房，满足广大新市民（以外来人口和大学毕业生为主）“扎根”城市的诉求，集体土地此种入市模式的意义更加彰显。另外，建设租赁住房将是我国集体土地“同地同权”入市改革的重大突破，也是十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”改革的重大突破。

更重要的是，村集体、村民掌握集体建设用地入市的主导权（或是项目申报主体，或联营社会资本开发中股权不低于51%），从而找到“三农”分享城市化红利的路径。

土地“二元”制度下，城市国有土地与农村集体土地，存在巨大的“级差地租”，即便相邻也不例外。近两年，热点城市房价快速上涨，“级差地租”的鸿沟加深、加宽。由此，一边是大城市近5年住宅供地完成率不足60%，住房供应嗷嗷待哺，房价上涨明显，广大新市民住房问题突出；另一边则是，城市郊区或外围（城区内也有）集体建设用地低效闲置、乱象丛生，而农民和村集体也无法分享城市化红利。此外，突破土地“二元”用途管制的利益诱惑下，集体建设用地“房地产化”如火如荼，最典型的就是“小产权房”等违法建筑遍地开花。结果违法交易、租赁频繁，建筑消防安全隐患突出，区域土地成片利用和统一规划被阻断。

据笔者调研，大城市存量集体建设用地，要么建“小产权房”，要么村集体私下违规签协议，低价租给企业建厂房或仓库，不仅无系统的土地和空间规划，还造成污染和淘汰产业复归，安全隐患突出（如大兴火灾），收益也很低，典型的野蛮生长和“瓦片经济”。由此，不管是同地同权入市，还是建设城乡统一的用地市场，或是“三农”分享城市红利，集体建设用地既有的利用是风险隐患巨大、不可持续、低效粗放的“共输”格局。2010年，为缓解公租房用地上的压力，国土部批复北京、上海作为集体建设用地建设公租住房的首批试点。此后，北京推进力度很大，平房乡、唐家岭、太舟坞等5个集体建设用地试点，合计建设公租房1.28万套。

但是，政府主导的公租房收益太低，建设进程缓慢，投资回收期长（10年以上），加上银行对“两权”（集体土地经营权、农民住房财产权）抵押非常谨慎。由此，村集体和社会投资选择观望，公租房建设试点并不理想。从2010年启动至今，北京唐家岭土井村公租项目仍未入市，平房乡项目也未入住，目前两个项目还在等待验收。集体土地入市之所以陷入困局，很大程度上在于国家对“好经念歪”的顾虑，即农民要分享红利，但由于其处于弱势地位，而基层政府利用土地的主动权大、方式多样，内在激励高，与资本和开发商合谋，侵害农民利益在过往普遍存在。于是，集体土地入市试点小心谨慎，即便原地踏步，也不能出现侵害农民利益的现象。

笔者认为，集体土地建租赁房，这是一条风险可控、具有最大公约效应的可行路径。

首先，集体建设用地规模很大。在建设用地分布上，很多城市的集体和国有基本“对半开”。尽管乱象丛生、违法建筑遍地，但这些土地早已卷入城市化大潮。当前要做的是，基于国家对于集体土地入市的大方向（同地同权、统一用地市场、农民分享城市化红利等），基于多方利益诉求，找到最大公约数，将这部分已经市场化或半市场化、伪市场化的土地和空间与广大新市民、无房户的有效需求对接起来。相比近年来由中高收入阶层、投资和投机需求主导的楼市繁荣，这样的供需匹配是最有效的匹配，也是房地产的长效机制，更符合供给侧结构性改革的要求。

另外，这些土地成本非常低（甚至零成本），早已完成了“三通一平”、“七通一平”。

从既有使用价值较低的现实出发，针对城市居民的、市场化导向的租赁住房开发，能够产生巨大的红利效应，不仅能够覆盖再利用的各项成本，还能调动起村集体、村民和社会资本的积极性。

更重要的是，租给代表和保持城市产业持续竞争力的人力资本，能够保护这个经济区域的长期增长潜力，补位中短期内商品房市场从高位下滑。

其次，不管是国土部指导各地试点的文件中，还是北京的案例中，均规定村集体和村民的绝对主导权，即他们或者作为租赁项目申报主体，或者在与社会资本的联营公司中占不低于51%的股权，均明确指向，要尊重村集体和村民入市意愿，确保他们分享城市红利。

再次，规定“只租不售”、单次租期不超过10年（杜绝“以租代售”），杜绝了资本的觊觎、杜绝了“房地产化”。

最后，集体建设用地地价本身就非常低，国家文件还规定，租赁房开发采取“出让金返还，只交税金”的模式，再加上与市场租赁完全接轨，投资的收益率可达10%左右，社会资本和村集体、村民参与积极性提高了。

更重要的是，相比一次性补偿的征收模式，建租赁房并分享租金收益是以渔网（租赁房）补偿猎枪（种粮食、开办集体企业），具有长期分享城市化红利的效应。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）