PPP地方监管收口 江苏率先严控政府付费类项目

每经记者 张钟尹 每经编辑 陈 旭

对于超十万亿规模的PPP（政府和社会资本合作）市场，相关监管工作正从“关注量”向“关注质”的方向逐步趋严。

近日，江苏省财政厅发布《关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（以下简称“意见”），这也成为我国首份规范PPP的地方文件。意见明确，在项目库的管理方面，对于无现金流、完全政府付费的项目需从严从紧控制。

此前，财政部金融司司长王毅公开表示，将组织开展项目库集中清理，对不具备条件、没有规范开展“两个论证”的项目，特别是不具备公共产品属性、资本金不到位或资本金穿透后不是自有资金、没有建立长期按效付费机制，以及过度依赖政府付费的项目，要予以剔除。

政府付费项目投资额约占三成

PPP近几年来发展迅猛。财政部数据显示，截至今年9月底，全国已进入开发阶段的PPP项目达6778个，总投资额约10.1万亿元，其中已落地项目2388个，投资额约4.1万亿元。

PPP市场放量发展，带来的一些问题也受到监管层的关注。本月初，财政部金融司透露，将组织开展项目库集中清理。

一般而言，PPP项目的回报机制有三种：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。因为后两种回报机制涉及政府财政资金的使用，所以业界及社会公众对此保持关注。

根据《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号文）规定，政府付费是指社会资本取得投资回报的资金来源于政府支付的费用，是PPP模式的三种回报机制之一。一般来说，像市政道路、公园等运营成分较少的PPP项目，常常使用政府付费。

全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，在管理库项目中（除去识别阶段），政府市场混合付费（即可行性缺口补助）项目2715个，投资5.5万亿元，分别占40.1%和54.3%；政府付费项目2679个，投资3.0万亿元，分别占39.5%和29.4%。从投资额来看，政府混合付费类以及政府付费类占比超过八成。

江苏现代资产投资管理顾问有限公司董事长丁伯康告诉《每日经济新闻》记者，政府付费这种回报机制本身没有问题，但目前担心的是，如果突破财政承受能力10%的红线，或者以其他方式绕开预算支出安排，将会带来政府债务的隐性风险。

一位财政系统人士向《每日经济新闻》记者分析，目前政府付费类项目在入库项目中占比约三成，从各方文件和高层表态来看，并不意味着政府付费类项目不能做，但需要强调的是，忽视运营、甚至没有运营的PPP项目思路是不正确的。他认为，要充分重视PPP项目的运营、绩效以及长期按绩效付费机制，否则将难以发挥对于社会资本的激励和约束作用，也不利于PPP项目整体效率的提升。

纯政府付费项目严守“红线”

此次江苏省发布PPP首份地方性规范文件，要求对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制；对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任占比较高地区申报的项目，要从严从紧控制；对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担项目建设运营风险、不属于公共服务范围的纯商业类项目等不得纳入省PPP项目库。

财政部PPP中心数据显示，截至9月30日，江苏省入库项目（管理库）210个，投资额达4738亿元。

丁伯康向记者表示，江苏严控政府付费类项目，主要为了保障财政承受能力论证10%“红线”的硬性约束，防范隐性债务风险。他认为，目前PPP不再是仅仅追求规模和数量，而是更强调PPP的本质——提高政府投资、社会资本运营的效率。

记者注意到，上月，江苏省财政厅副厅长宋义武表示，江苏部分地区存在财政承受能力风险。对于PPP项目财政支出责任不得超过当地财政预算支出10%的规定，一些地区把关不严、执行不力，部分地区近年来PPP项目数量多、增长快，存在过热现象，尤其是纯政府付费项目比重较大，其PPP项目的财政支出责任已经接近10%的红线，个别地方甚至超过10%，值得引起高度重视。对此，他要求，加强对PPP项目实施方案的审核，严守10%财政支出责任“红线”。

大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《每日经济新闻》记者，经过几年的发展，PPP承受财力的10%在一些地方达到上限了，政府在这个问题上比较谨慎。从投资额来看，江苏并不是PPP大省，前期做的项目总体上来说比较规范，此文件对全省来说影响并不大。

前述财政系统人士分析认为，10%的红线规定主要为了避免一哄而上来做PPP，否则即使不会直接带来政府债务危机，可能也将引起未来政府的支付困难，带来隐性债务风险。而一个规范的PPP项目是政府基于社会方未来提供的公共服务的绩效来支付相应的价格，不会导致政府债务的增加。