首条民资控股高铁陷烦恼:建设方式不符合铁总新要求

中国首条民资控股高铁杭绍台铁路正在陷入一些意料之中的“烦恼”。

参与该铁路筹建相关人士对经济观察报表示，杭绍台铁路参股方之一铁路总公司在今年8月突然要求杭绍台铁路更改原定的建设方式。按照原定计划，该铁路的设计、建设、运营将会分割成不同的项目，分别招标 ，但铁总要求这条铁路将要采用EPC的建设模式。

EPC是工程总承包制的一种，即项目的设计、采购、建设的全部环节交给一个总承包商。

这仅仅是铁总突然提出的要求之一，在此之外，铁总还提出了降低该铁路建筑安装工程费下调比例——建安费下调比例越高，对于项目承包方资金压力越大——等多个要求。

杭绍台是中国第一条民资控股高铁，项目预计总投资约为409亿元，项目资本金约占总投资的30%，其中民营联合体占股51%， 浙江省政府占比13.6%、绍兴和台州市政府合计占比20.4%，而铁总在其中所占股比仅为15%。

“这些细节的争议本质是地方与铁总在铁路话语权上的博弈”，一位长期参与铁路建设的相关人士对经济观察报表示。“很难说对错，双方都各有考量，但是铁总在铁路系统的巨大影响力肯定是难以替代的”，该人士表示。

这种影响力正在越来越强烈的被地方筹建者和入股民资所感受，“杭绍台铁路中，铁总已经占据了90%的话语权，之前地方政府和民资约定的一些事宜，现在都有了重新谈判的苗头”，参与杭绍台铁路筹建相关人士对经济观察报表示。

建设模式之变

变化始于8月。2017年8月，铁总总公司下发一份文件，在这份文件中，铁总总公司指定了一些预备建设的铁路线路必须采用EPC的建设模式，其中并不包含杭绍台铁路，在这份文件中，铁总仅仅是“建议”杭绍台铁路采用EPC的模式。

地方政府和项目筹建方似乎并未重视铁总的这份文件，依然按照原定思路推进该项目。在原定的思路中，未考虑或者说并未完全考虑采用EPC的模式。

此后，铁总向该铁路筹备方提出必须要采用EPC模式。这一要求让项目筹备方感觉到吃惊，其中一个重要原因在于杭绍台项目推进速度较快，已经由一些机构完成了许多前期工作，如果采用EPC模式，就意味着这些工作要重新由总承包方再进行一次。

知情人士对经济观察网表示，在铁总提出要求后，杭绍台高铁的民资代表曾经两次尝试与铁总沟通，但并未取得明显成果。经济观察网向复星相关人士求证这一消息，对方表示尚不知情，同时也表示目前正在筹建项目公司，近期应该会发布招标信息，采用何种建设模式将会在招标书上得以明确。但上述参与杭绍台铁路的相关人士则表示，“目前已经没有什么备选方案了”。

铁总要求采用EPC模式并非毫无根据，EPC模式是近年中国正在尝试推广的一种建设方式，北京交通大学轨道交通安全协同创新中心首席科学家贾利民对经济观察网表示，从技术角度，EPC可以统一工程标准，更好的保证铁路安全，同时还能有效的控制项目经费。这种建设方式目前较多采用于中国铁路出海的项目中，在国内的一些建设项目中也开始推广。

值得注意的是，在铁总提出这一要求后，铁总下属的一个规划院即联系到杭绍台铁路筹备方，提出希望参加该铁路项目建设的招标。在EPC模式中，一般总承包方即乙方惯例会由某规划院牵头，其会统筹整个项目从设计、采购到建设施工的全过程。

在中国铁路建设的历程中，铁路总公司始终扮演的是甲方的角色，这使得其能够统筹操盘所有的铁路建设项目，但在杭绍台高铁项目中，由于铁总所占股份仅为15%，因此仅从股权的角度考虑，铁总并非这一项目的主导。如果能够通过下属规划院获得杭绍台铁路总承包商牵头单位的身份，铁总将会重新有机会操盘项目的建设。

一位铁路建设系统人士对经济观察网表示，无论是对于铁总还是对于地方政府，一条铁路采用何种建设模式，都不是关键的模式，特别是对于铁总，一条地方铁路的建设也无关宏旨，核心在于谁将会拥有对中国首条民资控股高铁最大的影响力。

踌躇的样板

建设模式仅仅是铁总提出要求的一方面，参与杭绍台铁路筹备的相关人士对经济观察网表示，近期铁总对于原定计划的多个方面都提出了新的意见，甚至已经有了“重新谈判的苗头”。

比如招标条件中的铁路建筑安装工程费的下调比例。此前计划中，铁路建筑安装工程费的下调比例为8%，这意味着参与竞标的施工方需要承诺，要在总的建设费用中节省出8%以上的比例，而铁总则要求将这一比例下调至3%，这意味着施工方在工程经费上能够更加宽裕。

无论是对于地方政府或者是民资联合体，都很难影响铁总的要求。其中一个重要原因在于无论是前期工作，建设标准或者后期入网、运营都离不开铁总的支持。

按照原定计划，在杭绍台铁路建设完成后，将委托给上海铁路局进行运营，铁总可以决定是否将该条铁路纳入全国铁路网，同时也可以决定安排多少车次，这些都会影响未来杭绍台铁路的商业化运营，

换言之，投入数十亿的民资联合体能够获得足够的商业回报，很大程度上取决于铁总的态度。

中国民资入铁历程已经有超过十五年的历程，在此前政策的限制外，影响民资入铁的一个重要原因即在于进入铁路的社会资本能够获得相应的回报。

杭绍台铁路恰恰是作为中国民资入铁的样板进行推行的。

2015年12月杭绍台高铁进入国家发改委社会资本投资铁路示范项目名单，此后浙江省政府曾经设计了多套方案，均是民资相对控股，但是在次年的6月，浙江省政府拍板决定了一个由民资绝对控股的建设方案。“当时就认为，既然要做成典型，那不如一次就到位”，参与方案制定的相关人士表示。

对于这一“样板工程”铁路，无论是地方政府抑或民资都做好充足的准备。按照经济观察网此前采访获得的信息，地方政府曾经计划为民资提供可行性补贴，它意味着如果铁路运行后运输车次达不到双方制定的一个标准，地方政府将会为民资联合体提供补贴。

民资联合体也在为这条铁路做出多方面的准备，知情人士对经济观察网表示，为了保证铁路项目的正常开展，这个即将完成的民资控股项目公司已经招纳了一批来自铁路系统的人才。

双方对于杭绍台高铁寄予厚望，负责复星PPP项目投资的星景资本CEO温晓东在此前接受经济观察网采访时曾经雄心勃勃的说道：“等这条铁路运营时，就算乘客对于这条铁路修建的资金来源一无所知，他也一定会发现这条铁路与全国任何一条高速铁路都完全不同。”

而这一切建立的前提在于理顺与铁总间的关系，这可能并非易事。“任重而道远”，参与杭绍台铁路相关人士对经济观察网表示。