谭浩俊：PPP模式不能简单地作为一种投融资手段

谭浩俊

在日前举行的“2017第三届中国PPP融资论坛”上，财政部副部长史耀斌表示，一些地方把PPP模式简单化地作为政府的一种投融资手段，产生了风险分配不合理、明股实债、政府变相兜底等泛化异化问题，积累了一些隐性风险。

虽然各地推出不少PPP项目，且不少项目看起来很具吸引力，但真正落地的非常有限。即便落地的项目，不少也是国企背景的企业，并由这些国企再分包给其他所有制企业，形成国企做一级承包商的格局。

实际上，从PPP设立的初衷来看，更多的还是希望非国有的社会资本参与。也就是说，只有让更多的非国有资本参与到政府项目建设中来，社会资本的作用才能最大限度地得以发挥，政府与社会资本的合作才能实现效率最大化、效益最优化。

PPP项目过多地让国有资本参与，从地方来说，或许解决了问题，对国家来说，则没有达到推广PPP的目的。社会资本出路少、投资渠道窄的矛盾，仍然会困扰着经济社会发展，会成为社会资源合理配置的一大隐患。

在经济新常态背景下，有关调动社会资本积极性的问题，就一直是社会各方面十分关注的话题。如何激发社会资本的活力，显然成了最为重要的话题之一。然而，从实际情况来看，社会资本参与的热情似乎并不太高，更多的都在等待观望。特别是去年下半年，民间投资增速一度出现较大幅度下降的现象。

针对相关问题，中央出台了多项政策、多个文件，鼓励社会资本参与经济发展、社会投资、政府项目建设等，并通过加快国企混合所有制改革步伐，给社会资本释放政策放松、环境改善、投资空间扩大的信号。可是，效果仍然不是十分理想。原因就在于，社会资本投资的渠道不畅、空间过小。所以，推广PPP，很大程度上就是要给社会资本更多的出路、更多的投资空间。如果地方政府将其当作融资工具，或者说，仍然把与社会资本的合作作为国企的一个平台，显然是达不到目的的。

造成地方政府泛化异化PPP的原因很多，但这三个方面不容忽视。客观上，在经历了前些年的城市建设大发展、特别是土地的过度开发以后，一些地方面临发展瓶颈，而前些年留下的短板又很多，迫切需要通过新的投入来解决。所以，需要与可能存在比较大的差距，迫使地方政府仍然希望通过融资来化解资金矛盾。在平台公司受到政策严格限制的情况下，就把目标转向了PPP；主观上，则是错误的政绩观仍然在起作用，在催促地方政府把注意力放在项目建设、尤其是城市建设项目方面。如此一来，就迫切需要有投资者、有资金等的进入，PPP也就理所当然地成为了首选。

同时，在工作上，也反映了部分地方在发展经济方面的思路单一，除了非生产性投资之外，似乎找不到更好的发展方式。别看绝大多数地方都有自己的产业发展目标、产业发展重点，可在实际工作中，能够严格按照产业重点去发展的并不多。原因就在于，他们也不知道到底该发展什么，只是看到人家有产业发展重点，自己也要确定一个产业发展重点。但这个产业是否真的适合当地发展实际，可能就没更深研究。

财政部最新发布的全国PPP综合信息平台项目库第8期季报显示，当前进入管理库的6778个项目中，东部项目数占28.8%，中部占27.6%，西部占39.7%，东北占4.0%。地方财力较好的东部地区占比反而不如西部，除了西部基础设施滞后的因素之外，与西部地区对投资建设的热情很高也不无关系。

当然，地方政府选择国企作为主要合作者，而更多地由国企组织民企等非国有资本进行间接合作，与地方政府害怕承担责任也有一定关系。尤其是负责具体项目实施者，认为与国企合作基本没有风险。殊不知，这样的看法和相应操作，使原本可能效果更好的PPP，变成了变相的融资。

所以，PPP被泛化异化，最根本的还是地方政府没有真正理解PPP的内涵，没有把PPP当作政府与社会资本合作的一次良性互动，而仍然是将其当作融资的工具。自然，也就不可能不被泛化异化，甚至被扭曲。而泛化异化和扭曲的结果，则是政府与社会资本的合作无法实现效率最大化、效益最优化。

（作者为财经时评人士）