从深圳“土地新政”看大城市供地制度改革的方向

李宇嘉

近日，深圳发布《关于完善土地供应管理的若干意见（征求意见稿）》，其中恢复1988年取消的“土地划拨制度”备受关注。

划拨与出让是我国现行的用地供应“双轨制”，前者是针对行政办公、教育医疗、市政交通等公益性或非盈利性用地需求，政府将土地无偿划给特定用地主体的供地模式；后者是针对非公益性、盈利性用地需求，以市场化方式将土地有偿出让给用地主体。

划拨与出让是两种相反的供地模式，前者是行政无偿配置，产权归政府，不可抵押或转让，公益或非盈利性用途终结，政府可无偿收回；后者是市场化有偿出让，产权归用地主体，可抵押或转让，政府不可无偿收回。

在1978年土地有偿使用改革前，划拨是唯一的供地模式。之后，从深圳、厦门开始，出让代替划拨，成为供地（特别是经营性供地）的主要模式。

可以说，出让代替划拨，无论对提高土地利用效率，减少圈地占地，还是赋予土地融资功能，形成和完善要素市场，显化土地资产属性，抑或为高速推进的城市化和经济增长提供空间支撑，都具有制度革新的重大意义。最先突破划拨土地这一计划经济产物，推进土地市场化配置，敲响中国土地有偿出让“第一锤”的深圳，在1988年率先取消划拨，启动出让这一市场化供地模式。

那么，在继续深化要素市场化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，缘何恢复划拨这一计划色彩浓重的供地方式呢？

这要从深圳用地模式说起。改革之初，国家允许深圳特区探索市场在提高要素配置效率中的作用，自主决定供地模式。由此，深圳率先建立土地出让制度。起初，深圳供地以协议出让为主，2004年“8·31”大限后，国家规定所有经营性用地一律“招拍挂”出让，“一对一”的协议出让开始退出，深圳经营性用地也全部启动“招拍挂”。

尽管国家明确公益性或非盈利用地可以在限定范围内继续采取划拨模式，但考虑到自身土地资源稀缺，为探索多元化土地供应模式，特别是探索政府向市场“买服务”的公共财政模式，探索PPP、非盈利性项目自主融资，激发用地主体挖掘土地价值，对公益性或非盈利性用地，深圳采取“协议免地价”出让的创新模式。这种模式下，不仅公益性或非盈利用地需求得到满足，而且土地的价值显化，特别是土地融资功能得到体现，提高了公共服务供给效率。

深圳特区成立近40年，常住人口增长20多倍，人均GDP更增长了150倍，高效的供地方式迎合了人口暴增后带来的公共服务“落地”和融资需求，也以完善的道路交通、市政管网、科教文卫等支持企业引入、产业布局。迄今，无论是城市管理、城市规划，或是生活服务、基础设施，深圳都是全国最好的城市之一。但是，特区成立以来，年均约30平方公里的供地，让深圳这个面积最小（1990平方公里）的大城市，最先逼近50%的开发强度警戒线，被迫开启存量盘活。

近年来，深圳产业快速转型，引以为豪的互联网、智能科技、创意文化等，源源不断地吸引人才，人口大规模流入，近年来深圳年均常住和户籍人口增幅在40万~60万。但是，高成本、高房价是创新大敌，深圳吸引人才、留住产业已面临巨大挑战。基于低成本、低房价优势，杭州、成都等“新一线”城市正在大规模招揽人才和企业。新兴产业面临的竞争是全球竞争，当前互联网、智能科技创新进入“瓶颈期”，成本是竞争的主导因素，深圳科技企业外迁逐渐成为一种趋势。

同时，新型城镇化进入“下半场”，即外来人口本地化和公共服务均等化。吸引人才和人口流入的杀手锏，也将从过去的“优质产业”转到“优质服务”。因此，对户籍和非户籍人口“倒挂”（户籍人口400万、非户籍人口1600万）的深圳来说，能否增厚公共服务，将是深圳能否继续吸引人才，保持城市竞争力的关键。“协议免地价”的公共服务供地模式下，一对一谈判、集体会审拍板，公共服务供给灵活高效。但是，协议用地归用地主体所有，政府收回难度很大。

同时，协议出让下用地手续千差万别，有的过了“批地会”或确定规划图便生效，但后续批而未用（捂地）、利用不足、配套不到位，甚至挪作他用、分割销售等现象难以避免，有的还通过“补地价”变成了商品房。近年来，深圳房价暴涨，巨大的溢价红利诱惑下，很多过去出让的协议免地价用地，想通过“补地价”转作商品房开发，这背离了协议出让用地公益性、非盈利性的本源。这类用地也无法像划拨一样由政府收回，而程序瑕疵也造成盘活阻力重重。

深圳引以为豪的新兴产业，其吸引人才和人口的竞争力正在下降，未来必须要靠公共服务。显然，主政者意识到了这一点，近期深圳棚改新政、租赁新政、人才新政等，事实上就是在增加和完善公共服务。过去近40年来，深圳一直重视经济增长，现在要补公共服务的欠账，却苦于没有新增土地，近几年用推高房价、拆除低成本租赁住房（城中村），以提供空间的模式也很难维持下去。因此，强调政府所有权，确保可持续供应的行政划拨供地方式恢复在情理之中。

此次深圳“土地新政”，连同此前棚改新政（棚改新增空间全部建设人才住房）、租赁新政（按积分享受公共服务、新增供地向租赁倾斜），彰显我国未来土地制度变革的方向是国有土地严格的“双轨制”，即基于全民所有的属性，首先通过行政划拨供地，满足公共服务需求，其他用地全部通过“招拍挂”出让，出让金反哺公共服务。过去协议出让曾大行其道，划拨和“招拍挂”两边都能靠，但用地过程不透明、土地变相“房地产化”，今后则会彻底退出。

未来，国有用地经济功能、融资功能淡化，社会功能、服务功能显化，城市物理形态的建设进程趋于结束，基于完善公共服务的城市运营开启。只有这样，才能将人口留在城市，楼市才不至于酿成泡沫。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）