棚改扩围积极效应将大于楼市红利

李宇嘉 

近日，国务院常务会议确定，实施2018年到2020年3年棚改攻坚计划，再改造各类棚户区1500万套，加大中央财政补助和金融、用地等支持，以改革创新的举措、坚持不懈的韧劲啃下“硬骨头”，兑现改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村的承诺。

5月26日，在国新办举行的国务院政策吹风会上，住建部副部长陆克华表示，当前，住建部将重点谋划好2018年棚改工作，尽早落实项目、资金等，确保明年棚户区改造早安排、早开工、早见效。

近年来，货币化加速了棚改进程。2015年，随着央行对国开行棚改大规模投放PSL贷款、棚改企业债及银行“债贷综合授信”等金融创新，棚改从原来的“实物安置和货币补偿并重”模式，全面转向效率更高的货币化模式。货币化既能推进棚改和城镇化进度，还能加速居民安置，减少楼市库存，激活基础设施建设。

棚改近年来全面提速，这是通过“出棚进楼”改善困难群众住房条件和补缺公共配套，也是楼市红利的直接彰显，更是惠及基层百姓、困难人群、三农的城镇化红利的体现。

近年来，传统产业产能过剩，资产价格高涨，城镇还有一批人无法靠自身能力改善住房条件，并获得城镇化公共服务。同时，农业产业化、规模化加速，土地流转和集约经营如火如荼，小城镇建设在各地展开。因此，政府有责任让楼市和城镇化红利惠及所有人群。近三年棚改提速，三四线城市焕然一新，但600多个三四线城市中，住宅区老旧、区域功能不强现象还很突出。

棚户区改造，除了通过拆除危旧房、城中村等不具备当代城市和社区居住功能的房子以外，还应兼顾完善城市功能、改善城市环境。越是欠发达地区、产业落后地区，城市和微观社区的功能越需要更新、“补欠账”。在这些城市，或传统制造业占主导、或资源能源产业占主导。产能过剩，资源或能源需求下降、价格下跌，加上年轻人口外流和老龄化严重，地方财政负担很重，城市发展必须要考虑这一困境。

但是，无论是房屋拆迁及补偿，还是社区公共服务配套，或补齐当代城市功能，这都是一次性巨额投入、长期回收的大型项目。如果单靠当地政府，不仅无法推进，还会造成债务风险。目前来看，资金来源主要有三个方面，一是中央的棚改财政补贴，这本质上是中央财政转移支付，能够起到“引子基金”的作用；二是政策性金融贷款，比如国开行、农发行的棚改专项贷款；三是金融创新工具，比如项目收益债券、“债贷组合”等大额低成本资金。

事实上，无论是政策性金融还是创新金融，至少要在保本的基础上实现投入产出平衡。因此，投入还得靠项目本身回补。具体来说，就是将棚户区占据的城市中心地块和空间释放出来，借助“招拍挂”或招商引资后获得资金回补项目投入。据笔者调研，除三四线城市改善型需求外，近年来县市及镇村居民到周边城市购房很活跃，占商品房销售的40%~80%。同时，互联网开拓了眼界，基础设施互联互通降低了成本，人流物流效率很高，基层百姓和农民到城市消费的意愿很强。

但是，三四线城市不仅大社区很少、公共配套非常滞后，商业服务业集中布局、城市大型公共场所（绿道、公园、广场等）等方面的规划也严重不够，人口集聚能力不足，无法满足城市居民及外来人群购房、消费及生活居住。如果将低效的棚户区改造为大型商业服务业中心、大型住宅区，并加强水电气热路等市政设施、公共设施配给，就能够将城市中心地块的溢价释放出来，这也就为棚改投入和城市公共服务（教育医疗、市政水暖、道路等）提供了可观的现金流。

更重要的是，棚改修复了城市功能、改善了城市环境，传统制造业、能源资源产业主导的生产型城市，也能渐进转变为制造业和服务业共生的生产生活型城市。进一步看，城市再造也释放出了对人口的吸附能力，公共服务供给的边际成本下降，城市建设的投入和产出趋于平衡，人口集聚顺理成章并驱动城市内需崛起，也衔接传统产业退出或转型。

同时，棚改货币化也可以推广至农村危房改造，具体做法是拆迁农民集中安置，促进小城镇发展、城镇间互联互通；将散点分布的宅基地释放出来，并整理为农耕地或牧场；被宅基地、农村建设用地分割的农地集中连片，这有利于农地流转，农业经营产业化、规模化及小城镇建设，也可为农村危房改造提供资金。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）