李宇嘉：小城镇建设应先鼓励人口集中产业集聚

李宇嘉

对于燕郊房屋产权一事，国土部明确了处理原则，即完善手续、确权登记，问题逐步在解决。目前，千千万万的小城镇正在成为开发“热土”，如何让小城镇建设有序推进，铸就未来城镇化的新生力量，避免违规开发、“房地产化”，值得思考。

近期，《全国国土规划纲要（2016~ 2030年）》发布，这是首个全国性国土开发与保护的战略性、综合性、基础性规划，也是经济进入了新常态，供给侧结构性改革加快推进的形势下，国土开发、保护和整治“三位一体”的战略布局。由此，结合笔者调研和各地报道，就未来小城镇开发模式和土地利用，笔者提出两点建议。

第一，针对各地高举小城镇建设“特色化”大旗，笔者不由得思索，小城镇建设强调“有特色”本身是对的，但应考虑到顺应城镇化规律，鼓励人口、产业积聚。与城市一样，小城镇建设需要规划，但本质上是人口积聚的产物，人口积聚自然有产业集聚，产业和人口集聚就有城镇。

笔者老家所在的小镇，是一个以谷物种植、牛羊养殖为主打产业的西北落后小镇。近几年，下属村组开始种植葵花、玉米、土豆等外销作物，面向周边县市供应。外出务工者增加，土地集约化种植普遍，农业产业化有了进展。同时，由于交通优势突出，几条县市公路在此交汇，小镇近年来已成为区域性农产品种植、畜牧产品养殖、农牧产品集散和物流基地。

每到秋天，外地到小镇收购农牧产品的商家很多，小镇非常热闹，带动仓储物流和基地建设，客流量增加也带来商贸、餐饮、酒店和文化娱乐繁荣。另外，借助街巷硬化、危房改造、安全饮水、通信村村通等“十个全覆盖”工程，镇下属乡村已与城镇融合。一方面，通过村村合并，集中建设临近柏油马路的新村，启动街镇规划，新建房屋建设下水管道，居住向城镇靠拢；另一方面，人口居住集中，零售商业、农资供给和电商物流也开始发展。

因此，笔者认为，打造特色小镇的战略很好，不仅能夯实城镇化基础，且正面示范和带动效应显著。但是，打造特色小镇不能一蹴而就。城镇化建设要顺应规律，尊重老百姓意愿，鼓励人口集中和积聚，加强医疗、养老等公共建设。

违规用地是小城镇建设另一个要注意的问题。任何一级政府都有发展经济的强烈诉求。小城镇建设用地指标少，但为了吸引产业、招商引资，鼓励楼市发展，“超低成本”供地、违规供地很普遍，如以租代征、透支建设用地，改变土地用途，占用耕地等。同时，登记信息系统落后、管理鞭长莫及也变相提供了违规空间。

近年来，制造业产能过剩，外需回落，以初级制造、农产品收储和加工、做辅件为主业的小城镇也受到了冲击。但同时，“返乡置业”、周边农民进城置业火热起来。于是，小城镇大规模开发商品房，本来规划发展产业的用地也改为住宅功能，城郊农业性质用房、用地被大规模拆迁后建设商品房，侵占农地的情况也时有发生。笔者家乡所在县镇，很多违规用地的商品房在私下低价销售。

建设用地指标依行政级别递减，很多小城镇提前透支或滥用土地指标，特别是大城市周边小城镇、城镇化建设快的一些小城镇。笔者到一些小城镇调研发现，“先卖房、后办证”的现象普遍存在。“五证”不全（主要是缺土地证）的情况下，开发商先卖房，承诺若干年后办好房产证，甚至有大量名为商品房，实为无法办理房产证的“小产权房”在出售。同时，产权残缺房屋价格低，切中农民收入低、买房意愿强（进城购房近年来已成为农村结婚的“硬条件”）的现状，造成用地违规普遍存在。

笔者建议，首先要加快推进基层不动产统一登记，摸清楚违规用地和地产销售乱象；其次，对于历史遗留问题，通过补齐规划、产权手续，维护购房人利益，但要对批准违规项目开发和销售的有关负责人追责；再次，严格落实以宗地号为唯一单元代码，作为建筑物确权的硬性原则，严厉打击利用非住宅用地特别是农业用地违规开发成本低但隐患重重的房地产项目，杜绝小城镇建设“房地产化”、无序化，维护“三农”利益；最后，夯实小城镇建设本源，以推进农业规模化种养殖、农业产业化、农产品深加工，作为小城镇建设和人口在城镇积聚的原动力，以人口和产业集聚助推房地产发展，并补足城镇公共服务短板，让老百姓共享城镇化红利和资产收益。（作者为深圳市房地产研究中心研究员）