中央首次出台产权保护顶层设计：非公有制经济财产权同样不可侵犯

◎每经记者冯彪周程程李彪张雯张怀水 “在企业家圈子中，有关移民、财产转移等类似话题一度成了问候语。”一位不愿具名的民企老总告诉《每日经济新闻》记者，这背后很大程度上反映出企业家的某种忧虑。 11月27日，涉及公民财产权的一颗“定心丸”来了——《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》正式发布——这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。 《意见》明确了产权保护的十大任务：加强各种所有制经济产权保护；完善平等保护产权的法律制度；妥善处理历史形成的产权案件；严格规范涉案财产处置的法律程序；审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策；完善政府守信践诺机制；完善财产征收征用制度；加大知识产权保护力度；健全增加城乡居民财产性收入的各项制度；营造全社会重视和支持产权保护的良好环境。 其中有些“干货”十分具有针对性，传递出很鲜明的态度：比如“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”，再如“研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排”等等。 有恒产者有恒心。发改委有关负责人解读文件时说，我国经济社会快速发展，社会财富不断积累和壮大，中等收入群体日渐扩大，人们对产权安全性的要求越来越迫切。必须加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。 作为顶层设计，《意见》还逐条明确了各个任务的具体负责部门，相关配套实施方案也正在制定中。 围绕防止国资流失、民营企业产权保护、知识产权保护、土地产权保护和政府守信践诺这五大核心话题，《每日经济新闻》记者组织系列稿件进行解读。 焦点一：土地产权 房屋土地使用权到期怎么办？研究使用权到期后续期法律安排 每经记者张雯 11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）下发。《意见》明确，加强各种所有制经济产权保护，完善农村集体产权确权和保护制度，深化农村土地制度改革。 中国农科院农经所副研究员郭静利告诉《每日经济新闻》记者，“针对集体资产，中央明确了核查和保护的精神，并提出防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止外部资本侵吞、非法控制集体资产，可以说是针对以前曾出现的集体资产管理乱象的一个有力打击。” 针对备受关注的住宅土地使用权到期问题，《意见》明确，要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。 完善农村集体产权确权和保护制度 对农村集体产权的保护，在顶层设计中被始终放在很高的位置。 在2013年党的十八届三中全会《决定》中，提出扩大土地承包经营权权能、赋予农民对集体资产股份更大权能、建立农村产权流转交易市场等。在2014年党的十八届四中全会《决定》中，明确要求加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，部署了创新适应公有制多种实现形式的产权保护制度、加强对集体资产所有权和经营权的保护等制度建设任务。 随后，《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》等改革方案陆续公布。 “梳理高层对农村集体产权保护的改革意见及相关出台文件，可以看到一条很明确的主线，即通过落实集体产权保护与改革，来确保农民利益不受损、确保农民享受到集体资产发展的收益。”郭静利告诉《每日经济新闻》记者，“仔细分析‘集体资产产权’，其中涉及的从农民可以获得更多财产权利、到宅基地、到三权分置下土地承包权的处置问题。拎出一条主线，可以触及各项事关农民切身利益的改革。” 郭静利认为，“从《意见》明确提出的‘落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权’，‘切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止外部资本侵吞、非法控制集体资产’来看，实际上非常明确地回答了几个关键性问题，即‘集体产权谁拥有、谁支配、谁受益’，这也是当前农村产权改革中的难题所在。” 公民财产长久受保护 按照我国法律、法规的相关规定，土地使用权的期限是根据土地使用权的不同种类进行规定。 根据《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条的规定，按照土地的不同用途，土地使用权出让的最高年限为：居住用地70年，工业用地50年，商业旅游娱乐用地40年，综合或者其他用地50年。 而今年初，发生在温州的“关于部分住宅土地使用年限到期或即将到期，居民如何才能续期”的新闻，引发舆论对于住宅土地使用权到期后如何处理的极大关注。 对此，《意见》明确，要研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。 “一些地方政府曾经制定规则，试图在该权利期限届满时再次收取土地出让金，这一做法是明显违法的。根据立法法对于立法权限的规定，这种涉及限制公民基本权利的法律，必须由全国人大制定，国务院和地方人大都无权就此自己立法，地方政府及其部门更不能就此问题擅自作出规定。”中国社科院法学研究所研究员孙宪忠认为，因此《意见》明确此项规定的关键意义就在于，中央明确了解决这一问题的导向，即推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。 而当住宅土地使用权年限到期，应当如何解决呢？多位专家认为，土地使用权到期应免费续期。 北京市房地产法学会副会长兼秘书长赵秀池曾撰文指出，满70年使用期的住宅用地应免费自动续期，城镇居民的住房是拥有永久产权的，而住宅用地只有最高70年的使用权，房地严重背离。因此，从房地合一角度、从同地同权角度，也应该允许城镇住宅用地免费自动续期；对于70年以下的住宅建设土地应当补交一定土地出让金，补交标准需要进一步论证，需要广泛征询公众和专家意见。 焦点二：政府守信践诺 防止“新官不理旧账”地方政府违约要承担法律经济责任 每经记者李彪 11月27日，《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》发布，针对我国产权保护存在的一些薄弱环节和问题，从完善产权保护制度、依法保护产权方面提出意见要求。 在现实中，一些地方政府政策不连续，“新官不理旧账”，有点甚至招商引资时“敲锣打鼓”，项目上马后“关门打狗”；有点地方保护主义严重，极端的甚至将外来企业特别是民营企业视作“打土豪”的对象；有的调整规划采取行政强制性措施，不给予企业必要的搬迁补偿费用。 昨日发布的《意见》特别强调，大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。 北京市中咨律师事务所律师夏军在接受《每日经济新闻》记者采访时称，企业在与政府签订相关合作合同后，最大的问题是担心政府单方面毁约，目前来看，地方政府在与企业签订合约中还是比较强势的一方，亟须建立平等的市场化合约关系。 大岳咨询公司总经理金永祥告诉《每日经济新闻》记者，PPP作为未来带动投资的重要模式，其成功与否，政府契约精神是关键一环。在金永祥看来，中央的这个文件对于推广PPP来说是一个重大利好，这对地方政府有很强的约束力，下一步履约应该还需要有更具体的办法出台。 规定：履约和守诺纳入政府绩效评价体系 《意见》指出，地方各级政府及有关部门要严格兑现依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约。 国家发改委有关负责人称，发展社会主义市场经济，需要发挥市场配置资源的决定性作用，也要更好发挥政府作用。保护产权是更好发挥政府作用的重要内容。但在实践中，一些地方政府保护产权的作用发挥还不够，甚至存在由于政府自身不当行为造成企业和公民财产权受到侵害的现象。 为此，《意见》强调，因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。 同时，《意见》要求，将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。 夏军认为，之所以出现以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约问题的根源是，企业和地方政府之间签订的合同往往很难做到完全平等，需要按照市场规则来建立平等的合约关系，尤其是在合同条款里面就应该考虑政府换届、领导人员更替等因素。 “下一步，政府应该规定怎么保障这些保护措施的落实，解决实际操作中的难题。”夏军说。 业内：对于推广PPP来说是一个重大利好 “保护产权，政府必须带头作出表率。”国家发改委有关负责人说，确因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。 夏军介绍，在地方政府换届、领导人员更替后，真正明目张胆地不承认合同有效性不多见，经常出现设置一些障碍，增加企业履约的成本，最终导致最初签订的合同比较难执行下去的现象比较多见。 近年来，随着环境保护治理力度加大、基础设施建设加快，相关项目落体之后，政府违约的现象时有发生。 全国工商联环境商会秘书长马辉告诉《每日经济新闻》记者，在环保领域，此前就发生因地方政府换届、领导人员更替等带来的违约问题。比如环保企业和地方政府在垃圾处理、污水处理等市政领域签订合同，合同中规定服务的要求和价格，但地方政府换届、领导人员更替后，作为合同付款方的地方政府，时而会出现不能足额支付服务费的情况，导致一些环保设备不能稳定运行。 2015年5月的一场新闻发布会上，国家发改委法规司司长李亢就曾指出：“有的（地方政府）答应得挺好，到时候给你一个利益保障，过了若干年以后市长换了，主要负责人调整了，就不认了，说这个协议我不知道，可能导致原有的特许经营协议需要修改、调整，有的政府直接违约，翻脸不认账，这样的情况确实存在，需要我们在立法中重点加以解决。” 金永祥告诉《每日经济新闻》记者，中央的这个文件对于推广PPP来说是一个重大利好，地方政府做PPP项目的确对后续履约有不严肃的成分，现在从最高层很明确把它提出来，说明高层不仅意识到，而且高度重视，这对地方政府有很强的约束力，下一步履约应该还需要有更具体的办法出台。 焦点三民营企业“原罪” 遵循法不溯及既往原则避免对涉案企业新账旧账一起算 每经记者周程程 11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）发布。 《意见》提出，加强各种所有制经济产权保护。其中，包括坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。 长期以来，各类企业特别是民营企业在经营过程中存在一些违规经营甚至涉嫌违法行为。特别是一旦企业涉案，容易新账旧账一起算。对此一些民营企业忧心忡忡，甚至影响投资意愿。而本次《意见》的出台，相当于给民营企业家吃下“定心丸”。 中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长刘元春告诉《每日经济新闻》记者，过去对民营资本产权等领域的保护不是很到位，目前民营资本已成为改革调整的重点领域之一。今年上半年，相关部门对保护民营企业产权，提高创新能力等方面，已经进行了专门的讨论并发布了相关举措。此次意见也是对原来上半年的政策进行强化，以此营造更好的发展环境，从根本上提振民营企业家信心。 完善平等保护产权法律制度 十八届三中全会的公报曾特别明确，国家保护各种所有制经济产权和合法利益，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。 本次《意见》中也提出，完善平等保护产权的法律制度，其中包括，健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件专项清理，平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的刑法保护力度等。 发改委解读表示，对非公有产权的保护弱于对公有特别是国有产权的保护。相关立法应按照“同等保护”的标准逐步调整完善，具体执法司法行为应按照“同等保护”的要求进一步规范。 中国宏观经济研究院教授常修泽表示，今年民营资本的固定资产投资增速出现明显的下降，原因虽然多种多样，但与民营企业主的信心不足也有一定关系。所谓“有恒产者有恒心”，意见的出台，将对培养企业家精神、调动创业创新人才积极性、形成良好的社会预期很有帮助。 中华全国律师协会刑事专业委员会主任田文昌撰文表示，如果真正要想给民营经济正名，真正想平等保护民营企业，给民营企业家一种姿态，首先要做的就是公正司法，紧接着就是要清理过去的一些案件，要有甄别纠正的实际动作，只有这样，才能使这个文件真正得到落实，真正发挥作用。 《意见》中也明确，坚持有错必纠，抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，剖析一批侵害产权的案例。对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别，确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案，要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。 值得注意的是，《意见》提出，完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，从源头上有效预防错案冤案的发生。严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。 更好发挥政府保护产权作用 《意见》还提出，严格规范涉案财产处置的法律程序，审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策，完善政府守信践诺机制等。 发改委解读表示，企业和公民财产权受到侵犯，执法司法不够规范是一个重要原因。 发改委强调，特别是在少数地方执法随意性大、行政干预司法、利用刑事手段干预一般经济纠纷、滥用强制措施、处置涉案财产时任意牵连合法财产等，这些行为导致企业特别是民营企业和企业主财产权受到侵害。要通过规范司法行为，使司法成为产权保护的有力保障。 对此，在审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策上，意见要求，严禁党政干部干预司法活动、介入司法纠纷、插手具体案件处理。对民营企业在生产、经营、融资活动中的经济行为，除法律、行政法规明确禁止外，不以违法犯罪对待。对涉及犯罪的民营企业投资人，在当事人服刑期间依法保障其行使财产权利等民事权利。 此外，在财产征收征用方面，刘元春表示，过去很多地方政府部门会打着公共利益的旗号，对私人进行征收，引发了一些突发性事件。“当然有一些征收是合理的，但是在具体的实施上，地方不遵守程序来征收征用企业或私人的财产，同时又没有补偿到位。导致集体产权、私人产权不能得到有效保护。” 发改委也在解读中表示，保护产权是更好发挥政府作用的重要内容。但在实践中，一些地方政府保护产权的作用发挥还不够，甚至存在由于政府自身不当行为造成企业和公民财产权受到侵害的现象。 对此，《意见》要求，完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。 焦点四知识产权保护 知识产权保护纳入信用记录对恶意侵权行为将实施惩罚性赔偿 每经记者张怀水 11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）正式对外公布。 此前，由于知识产权侵权成本过低，造成侵权行为屡禁不止，严重损害了创新活力。 本次《意见》明确，提高知识产权侵权法定赔偿上限，并提出将对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿。 中国知识产权研究会副秘书长马秀山接受《每日经济新闻》记者采访时表示，说到产权，大多数人首先想到的是个人房产。实际上，产权不仅包括物权这样的有形资产，其内涵正逐步丰富和扩展，人们对于无形资产的重视程度在逐步提高，而无形资产当中，知识产权是重要的组成部分。 提高知识产权侵权法定赔偿上限 此次《意见》在加大知识产权侵权行为惩治力度方面，作出了更加清晰的规定。 《意见》指出，提高知识产权侵权法定赔偿上限；探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度，对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿，并由侵权人承担权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。 马秀山告诉记者，国家历来关注产权保护。从改革开放初期在农村建立家庭联产承包责任制，到上世纪90年代推进国有企业股份制改革，无时无刻不体现出国家对于产权保护的重视。 “尤其是20世纪90年代以后，对于无形资产的重视在企业层面表现得尤为明显。以前注册一个公司，有形资产注资和无形资产注资的比例是由工商总局来判定的，因为人们还是注重厂房、设备等有形资产的比重。而现在，这两个方面的注资比重可以由企业合伙人之间自主协商决定。国家更多起到监管作用。这一个小小的改革，却能反映出人们对于无形资产、包括知识产权的重视。”马秀山说。 国家发改委宏观经济研究院教授常修泽则表示，党的十八大以来，中央对产权保护提出新要求。十八届三中全会指出，完善产权保护制度，国家保护各种所有制经济产权和合法利益；十八届四中全会指出，健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护；“十三五”规划建议指出，推进产权保护法治化，依法保护各种所有制经济权益。 同时，《意见》也从法制层面对于知识产权保护给出了明确的要求。《意见》要求，完善知识产权审判工作机制，积极发挥知识产权法院作用，推进知识产权民事、刑事、行政案件审判“三审合一”，加强知识产权行政执法与刑事司法的衔接，加大知识产权司法保护力度。完善涉外知识产权执法机制，加强刑事执法国际合作，加大涉外知识产权犯罪案件侦办力度。 将知识产权侵犯纳入个人信用机制 除了从侵权惩治措施、惩治力度层面对知识产权加以保护以外，《意见》还在诚信、信用记录方面进行了规定。比如建立收集假冒产品来源地信息工作机制，将故意侵犯知识产权行为情况纳入企业和个人信用记录，进一步推进侵犯知识产权行政处罚案件信息公开。 马秀山表示，将知识产权保护纳入企业、个人信用记录，以前一直处在试行当中，此次《意见》再次提到并将其作为一种工作机制，应该说是一次进步。 马秀山告诉《每日经济新闻》记者，能否有效将产权侵犯行为情况纳入个人信用记录，还需要多部门配合以及诚信机制平台建设，从目前来看，国家提出了好的完善思路，但具体实施可能还需要有一个过程。 “中央文件是切中时弊的，文件的发布对于矫正并稳定社会预期，给整个社会提供‘定心丸’具有重要作用。”常修泽说，中国改革开放正处在重要的历史时刻，当下提出并强调完善产权保护制度，依法保护产权，意义重大。 焦点五国有产权 用制度红线杜绝瓜分“唐僧肉”防止内部人任意支配国有资产 每经记者冯彪 国有企业改革进入实施期，多项改革正逐步落地。此时，中共中央、国务院一纸重磅文件再次为国企改革划定规范。 11月27日，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（以下简称《意见》）印发。在涉及国有企业的部分，《意见》明确，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为，以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人任意支配国有资产，切实防止国有资产流失。 中国企业研究院首席研究员李锦对《每日经济新闻》记者表示：“国企改革的全面和深化，越来越多地触及产权问题。特别是混合所有制、职工持股等改革都涉及产权改革和转换。此次《意见》从产权高度为国有资产设置了保护屏障。” 严格规范国有资产交易程序 在这一轮国企改革过程中，产权问题显得越来越重要。一方面，去年中共中央、国务院印发的国企改革“顶层方案”中，混合所有制改革、员工持股改革等内容直接涉及产权。另一方面，从供给侧结构性改革层面看，也要求国有企业“重组整合一批”、“退出清理一批”，这也必然涉及国有资产登记、转让、清算、退出等。 在此前的国企改革过程中，就曾出现国有资产流失的问题。此次《意见》在列举我国在产权保护方面存在一些薄弱环节时也提及，国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题。 李锦对《每日经济新闻》记者表示，历史上国企改革出现的国有资产流失现象，一是由于不规范，二是由于不公开，导致由少数内部人控制。 去年2月，中纪委曾圈定26家央企开展专项巡视，从反馈情况来看，多家央企存在国有资产流失现象。例如，第十三巡视组反映武钢集团存在违规决策，管理混乱，造成国有资产巨额损失。宝钢集团也存在部分项目违规决策，造成国有资产巨额损失，部分重大投资涉嫌利益输送，一些项目在资产并购或处置过程中贵买贱卖，海外资产管理存在重大风险隐患等问题。 此次《意见》要求，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为，以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人任意支配国有资产，切实防止国有资产流失。 健全国企内控机制 去年，中纪委网站刊发的推动国有企业从严治党系列文章也指出，有的企业“三重一大”制度形同虚设，决策成了一把手的“一言堂”、分管领导的“自留地”；对资产和资金疏于管理，国有财产成了被少数人瓜分的“唐僧肉”；招标采购等制度没有严格执行，有人借重组改制之机浑水摸鱼，捞取个人利益。 在李锦看来，当前国企各项改革加速推进，而且在去产能过程中也涉及部分国有企业的重组兼并，此时更应该严防国有资产被少数人瓜分。 此次《意见》还要求，健全涉及财务、采购、营销、投资等方面的内部监督制度和内控机制，强化董事会规范运作和对经理层的监督。 实际上，此前已有多份文件要求严防国有资产流失。例如，今年8月23日，国务院办公厅印发的《关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》明确指出，致使集团发生较大资产损失，对集团重大风险隐患、内控缺陷等问题失察；转让产权、上市公司股权和资产方面，未按相关规定执行回避制度，造成资产损失，低价转让企业产权、上市公司股权和资产等十类行为将被追责。 “除了程序和规则，要防止国有资产流失，还应从最根本的产权层面入手。要使全社会形成尊重产权、保护产权的意识，更重要的是要用现代产权理论来完善国有企业治理结构。”李锦告诉《每日经济新闻》记者。 在这方面，《意见》也显示，要进一步明晰国有产权所有者和代理人关系，推动实现国有企业股权多元化和公司治理现代化。