借助PPP 贵州在西部率先实现高速县县通

“天无三日晴，地无三尺平，人无三两银”，说的是贵州。由于桥梁、隧道几乎要占到一条路的一半，贵州陆路建设成本比全国平均水平高约50%。而贵州财政紧张，人均GDP全国末数。然而，贵州却成为西部第一个实现“县县通高速”的省份，高速公路通车里程超过5100公里，“十三五”期间贵州还将完成7000亿元左右的交通建设总投资。

穷省如何办大交通？答案就是创新投融资模式：从2007年起，贵州打破“上级拨多少钱修多少路”的思维，采取PPP（政府和社会资本合作）模式，吸引社会资本参与交通建设，打出特许经营、股权合作、政府补助、运营期补贴等各种“组合拳”，助推全省交通建设发展。

不管谁所有，只要能修路就行

站在世界第二高桥、主跨径达1130米的悬索桥——贵州省清水河大桥向下俯瞰，云雾缭绕青山、激流冲刷溪谷。很难想象这样一个全年70%都是雨雪天气、地势险峻的狭窄河谷，短短29个月就完成了原本需要4年才能完成的控制性工程，光建设所需的钢材、水泥、砂石等材料重量就达90万吨。

“当贵州提出‘县县通高速’的发展目标时，连很多搞交通的人都认为不太可能实现。”贵州省交通运输厅党委书记、厅长王秉清回忆，当时，省市县三级政府投入资金十分有限，根本实现不了“县县通高速”的目标。

“无论什么形式，只要能发展就行；不管谁所有，只要能修路就行。”王秉清表示，2008年，贵州省委、省政府一举打破“上级拨多少钱修多少路”和“等靠要”的传统做法，开始了“县县通高速公路”的规划编制工作，充分利用好国家倾斜政策、补助资金和交通规划资金，创新PPP商业模式，引入外部资金，为筹措贵州省高速公路的建设资金蹚出了新路。

数据显示，2008年至2015年，贵州“县县通高速公路”建设总投资达到4111亿元，8年新建成高速公路4206公里，提前3年实现“县县通高速公路”的目标。

贵州省交通运输厅总规划师邱祯国表示，“如果政企没有共同创新出这个模式，完全由政府筹措资金，贵州完成‘县县通高速’至少要到2018年或者更晚。就是这个模式的创新，让政府解决了巨额筹资问题，而且不用因直接参与建设管理而付出相应的管理成本。”

创新投资模式，贵州想出了六套方案

贵州最初尝到PPP模式甜头的项目是2007年开工的贵阳—都匀高速公路。该公路“总投资75亿元，由于地形复杂，项目桥隧比例达60%，该项目平均每公里投资近1亿元，是当时贵州省造价最高的高速公路项目。如果仅仅依靠政府举债投资的老办法，贵州省和黔南州有限的财力都会承受巨大压力。”邱祯国表示。

于是，贵州省政府与中国交建共同进行投资模式创新：采用BOT+EPC（建设—经营—移交+设计—采购—施工）的方式投资建设该项目。中国交建负责项目的融资、设计、采购、施工、运营维护，高速公路的收费收益以及沿线服务区的经营收益就成为企业回收投资的保障，待达到合同年限后企业再将公路的运营权无偿移交给政府。

在贵州首创这一模式后，国家吸收了贵州经验，并在颁布《中华人民共和国招标投标法实施条例》时加上了“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供”作为可不进行招标的情形。

此后，贵州不断推出升级版，包括“BOT+EPC+政府补助”“股权合作+EPC+运营期政府补贴”“融资+合作”“社会资本独资+EPC+运营期补贴”“社会资本+基金+EPC+运营期政府补贴”等。在这些新模式的驱动下，贵州已建和在建高速公路项目共计29个约1939公里，吸引和鼓励各类大型企业集团以相应方式投资建设贵州高速公路，总投资约2098亿元。

“过去，传统的政府和企业的关系是两条线，桥归桥、路归路。现在，国家通过PPP把政府的手和市场的手协同起来，共同配置资源，实际上是政府让出空间来调动社会资本的积极性、创造性。”在中国财政科学院院长刘尚希看来，PPP是一项重大改革。

实现政企双赢，PPP还在路上

“除了高速公路建设方面，我省还在农村公路和国省道改造上运用了政府购买服务方式，实际上，PPP模式更多的是在为政府分担财政压力。”王秉清说，当前贵州正处于弯道取直、后发赶超的攻坚时期，资金需求已远远超出政府财力供给水平，而PPP模式能形成多元化、可持续的资金投入机制。

财政部政府和社会资本合作中心副主任焦小平则更看重PPP在效用整合方面的作用：“PPP放开市场准入，选择专业的人做专业的事，通过竞争的方式提高整体公共服务的质量和效率，让有限的财政资金多办事、办好事。”

为了保证中标企业的营收效益，贵州探索出项目建设整体打包的形式，“将效益好的路和效益不好的路进行捆绑融资，实行统贷统还，由统一的市场主体来运营，避免一些项目成‘香饽饽’，一些项目却无人问津。”王秉清说。

为此，贵州还加强了制度建设，出台了如《贵州省高速公路PPP项目管理办法》，制定前期工作代办制、征地拆迁包干制等优惠政策，保障政府和企业双方的互利共赢。

记者注意到，在贵州省的交通蓝图上，并没有民营企业的身影。王秉清解释，“首先交通项目动辄上百亿元，回报率只有4%—8%，我们没有真正感觉到哪个民营企业能投200亿元来修一条路。”

刘尚希表示，PPP模式只有和整个经济形成一种良性的循环，才能可持续，未来才可以避免风险。“当前，贵州实现了县县通高速，这有利于形成大物流、大发展，但是不能说贵州有了这些交通基础，经济就起飞了。总体来看，经济起飞还取决于贵州的投资环境、政策引导等等。PPP目前只是招商引资的一种模式，最终如果实现了贵州老百姓收入的持续提高，才可能形成经济的良性大循环。”