楼继伟:收支挂钩制度存在五大弊端

◎每经记者 胡健

“我们发现2013年一般转移支付占中央对地方转移支付的56.7%，今年的预算就达到了60.5%，就压缩了专项，我们还可以压缩专项，给地方以更大的灵活度。”楼继伟说。

“不是干这个行的不太理解这句话的重大意义，外国的朋友们恐怕也没有碰到过类似的事情，我说这件事情是非常非常重要的。”

3月20日，财政部部长楼继伟在中国发展高层论坛的发言聚焦了一个财政专业领域问题：重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项。

在财经媒体圈，楼继伟向来以不按套路出牌著称，此前的公开讲话曾经谈到过中等收入陷阱问题、劳动法问题等，他又在这次高级别论坛上抛出了专业的财政问题。

财税专家李文海告诉《每日经济新闻》记者，在学术讨论场合，楼部长往往会说一些与财税直接关联不大，却关系经济运行的理论话题，而这次谈及财税改革，挂钩事项看似与日常生活较远，却很关键，财政资金效率目前是个核心。

财政部长细数五大弊端

十八届三中全会《决定》中涉及财税体制改革诸多方面，《决定》明确指出“清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式”。

楼继伟的发言由此而展开，在2013年清理之前，我国一共有7类重点支出是和财政收支或者是和GDP的规模挂钩的，包括教育、科技、农业、医疗卫生、社保、文化、计划生育。

“七大类占多少呢？”楼自问自答，在2012年的预算，占全国财政支出的48%。如果没有三中全会这句话，各部门还在攀比，还要加挂钩事项，谁都是重点。这个挂钩事项是有非常多的弊端的。

李文海说，很多规定有些是改革初定的标准，目的是保证阶段性重大问题的解决，保证重点支出，另外一个大背景是，彼时我国不同区域间的经济发展差距不是那么明显，整体财政收入增长也比较快。

但是现在更多表现出的是弊端，楼继伟一口气就说出了五个，包括与需求管理的灵活性要求相悖、和《预算法》新的规定绩效原则是相悖的等。

他说，这么多年来，无论经济是过冷还是过热，我们国家从来是财政赤字，不过是大一点，小一点而已。原因不能仅仅说是挂钩一个原因，但是跟此有关。

楼继伟陈述最多的是第二个弊端：从全国总量上挂钩还比较容易实现，但是越到地方，越到基层，需求越有地方的特色，越零散，越没有办法挂。

他举例说，比如北京和上海反映如果教育支出要达到当地生产总值的4%以上，那么学校要换设施，换桌椅板凳，如果说五年换一次是比较合理的，按其测算大致三四年就得换一次。反过来在一些贫困的地区，4%的GDP作为教育支出的一个挂钩原则，4%的GDP根本不够用，但是这个挂钩是从中央到地方一直挂到底的。

一般转移支付预算超六成

目前情况已有所改观，这也是我国新一轮财税改革的方向。

虽然既往的法律法规仍在，但全国人大已经给出了新的解释。楼继伟说，预算是以《预算法》为依据，《预算法》的依据是要绩效的。因此按照这个原则，中央本级和中央对地方转移支付进行了大力的整合。

2013年中央对地方的转移支付有260项，今年的预算安排压缩到94项，而且一个专项转移支付只有一个管理办法。

“因此我们发现2013年一般转移支付占中央对地方转移支付的56.7%，今年的预算就达到了60.5%，就压缩了专项，我们还可以压缩专项，给地方以更大的灵活度。”楼继伟说。

但是他表示，真正解决问题还要靠事权和支出责任的划分，也就是中央和地方财政关系的改革。“要分清哪些是中央的职责，哪些是地方的职责，哪些是中央和地方的共同职责，在此基础上再设计专项转移支付的内容，那是下一步改革的事情。”

多位专家都向《每日经济新闻》记者分析说，地方政府负债的主要原因也就在于地方政府财权和事权不匹配：地方支出责任多而财力不足。中央和地方政府事权划分还在研究之中，从预算管理的角度上来讲，提高中央对地方的一般性转移支付成为一个选择。

李文海解释说，这牵扯的是一个系统改革，此前挂钩带来的最大问题就是财政资金使用效率低下，去年清理财政沉淀资金也与此相关，很多专款专用的资金花不出去，便冗余下来。

“经济在上行通道时，财政收入增速往往会被增长放大，领先GDP增速，经济下行时候则反之，目前这个阶段，正是财政收支平衡紧张之时，确保财政支出效率便很关键。”李文海说。

他说，如果给地方更大自主权，相应的地方收支缺口也会得到有效弥补。

“总之，这个规定是非常重要的，使得我们的财政能够更加符合实际，和我们财政有可能做反周期的调节或者反周期调节的余地大，使得我们的财政可以更好地关注绩效，更贴近于实际。”这是楼继伟发言的结语。

这么多年来，无论经济是过冷还是过热，我们国家从来是财政赤字，不过是大一点，小一点而已。原因不能仅仅说是挂钩一个原因，但是跟此有关。——财政部部长楼继伟