开发区+行政区创新管理体制 城乡统筹塑“沣东理念”

这片古老的土地，已经承载崭新使命。

这块年轻的新区，正在绽放“沣东梦想”。

在新世纪的第二个十年起始之际，中国首个以创新城市发展方式为主题的国家级新区——西咸新区应时而出，成为深入实施西部大开发战略、积极探索中国特色新型城镇化范例的重要举措和支点。而“着力创新体制机制”，是国家赋予其核心使命之一。

作为西咸新区五大组团之一的沣东新城，则在“核心板块支撑、快捷交通连接、优美小镇点缀、都市农业衬托”指导方针下，朝着“引领西咸新典范、立足陕西新标杆、面向全国新中心”的宏伟目标迈进。

十年可期，五年初成。在沣东新城风生水起、昂扬向前的这五年中，取得可观发展成效的最大支撑，莫过于开创性的开发区托管区域农村的先例，莫过于独一无二的“开发区+行政区”体制。

开发区+行政区创新体制

2010年10月，按照陕西省委、省政府和西安市委、市政府的要求，新成立的沣东新城“先行先试”，探索管理体制创新，将开发建设与行政管理、社会事务和民生保障同步推进、融合发展，通过开发区托管区域农村的方式，建立全新的“开发区+行政区”管理体制。

“这意味着，沣东新城管委会要兼具开发区和行政区的职能，要用开发区的理念和体制来运行一个行政区，实现责任全覆盖、服务全方位。”西咸新区党工委委员、管委会副主任、沣东新城党委书记、管委会主任康军说。

在陕西尤其是在西安，经过20多年的发展，开发区已经成为推动经济发展的重要力量。放眼全国，从1984年起“开发区”就遍地开花，但主要的社会事务基本上都由原来的行政区承担，区域农村和农民并未完全融入开发区建设之中，城乡依然是“两张皮”，已经显露出诸多社会问题。

沣东新城所辖西安市未央区三桥街办、建章路街办及长安区斗门街办、王寺街办、高桥街办，共计109个村、17个社区，辖区户籍人口27.8万人，全部人口则超过50万人。尝试托管，赋予了沣东新城崭新的使命和机遇。沣东新城连接西安、咸阳两大古都，是西咸一体化的核心地带，辖区内大多属于城乡结合部，城乡统筹建设至关重要。省、市决定在这里实行开发区托管农村，建立全新的“开发区+行政区”管理体制，既有加快开发建设的需要，更有为城乡统筹发展探索崭新路径的谋划。

沣东新城以全新的理念和举措，迎接了这一全新的挑战。一方面，坚持统筹城乡发展规划统领，奠定基础。将全区作为有机整体，编制科学、系统、完善的区域总体规划，统筹安排功能区划和产业布局。其中，将城乡统筹规划作为“十二五”规划的重要组成部分，明确城乡统筹的目标、实现路径和保障措施。另一方面，全力推进公共服务均等化，普惠群众。确保公共设施配套完善，不断完善社会保障，构建城乡居民增收长效机制。尤其注重产业惠民，通过多种政策和形式拓宽辖区农民的就业增收渠道。

“我们的开发区，从一开始就让老住户融入进来、投身进来，真正成为开发区的一员。”沣东新城管委会农林水工作局局长助理韩轲说，“开发区既要承担开发建设职能，还要承担好服务保障的职能。”这一点也许正是沣东新城与传统开发区最大的不同所在。

“大部制”模式简政放权

沣东新城的“开发区+行政区”体制实施5年来，工作千头万绪，任务前接后续，沣东新城始终坚持不变的有“两大法宝”——“小机构、大服务”的工作原则和“大部制”的运行模式。

据介绍，沣东新城管委会作为上级政府的派出机构，获得了相关职能部门授权或委托的30个大项、1117个小项的经济社会管理事项，同时行使着市级经济管理权限。但不同之处在于，这里“管的事不少，管事的人却少之又少”。目前，管委会有内设机构23个，正式在编人员219人（含下属服务机构）——这个数量，大约相当于同级政府工作人员的十分之一。

为了实现高效运转，沣东新城创新探索，以“大部制”为基础，逐步形成了分工合理、配置优化、渠道顺畅、管理科学、服务高效的运行、管理、考核机制，切实发挥了“开发区+行政区”的体制优势。

一是创新机构设置，建设精致高效的管委会机关和支撑服务体系的乡镇街道管理机构。如与民生密切相关的城市管理局、民政社区局、计卫文体局、农林水工作局4个部门，要对口30多个市级部门。

“辖区有57所学校，在校生达3万多名，还有24所幼儿园，但教育局总共才20多个人，纯粹的行政人员就两个。而相应行政区的教育局起码得要160人以上。”沣东新城教育局一名工作人员说，“在沣东，平均一个工作人员要对口市上一个局。”

二是推进管委会与街道两级管理体制融合，推行“小机构、大服务，小政府、大社会”管理。一方面，探索实施事权下放街道，赋予街道更多的社会管理职能，将民生保障和公共服务的关口前移，已将民政、计生、市容保洁等数十项事权下放街道，将婚姻登记处等交由街道日常管理；一方面，探索新的履职方法，如对环卫保洁、绿化养护、公用设施维护等工作，逐步尝试通过政府采购、招商引资等渠道，交由专业公司来负责，管理部门只需做好监督协调管理。

三是推行严格科学的用人机制，“能上能下、能进能出”。管委会实行全员聘用制，包括处级干部，实行科学严格的工作绩效考核。对年度工作排名最末的部门负责人“第一年降薪，第二年降职”。据介绍，在最近3年的考核中，已有12个人，包括4名正处级、4名副处级干部被降薪或降职处理。

正如沣东新城农林水工作局一位负责人所说，“大部制”给干部带来了压力，也给干部搭建了公平竞赛的平台，更有效激发起大家干事创业的激情和高度的主人翁意识。

行政托管保障民生无忧

托管，要求沣东新城对包括辖区农民在内的所有群众负责到位。托管，最终体现在民生工作中，体现在辖区群众的首肯上。因而，切实地保障民生，成为检验沣东新城全面科学托管农村、努力推进城乡统筹成败的最大标尺。

从托管伊始，沣东新城就以保障和改善民生为目的，坚持每年推出“十大惠民实事”项目，实施了教育、安居、健康、社保、食品等一系列民生工程。

教育作为沣东第一民生事项，让群众首先感受到巨大变化。据沣东新城教育局局长王晓谊介绍，改善教育作为沣东民生先行的一个重要举措，从根本上提升了教育资源，已经建成使用的沣东第一学校等6所中小学，硬件达到西安市一流标准，为开发区增加了5000个义务教育阶段学位，为未来发展预留了充足空间。另外，一批高标准学校和幼儿园，正在陆续开工建设中。通过积极落实政策，外来务工人员子女全部顺利入校就读，保证了“在沣东的每个孩子都有学上”。

城中村改造是沣东新城民生建设的重中之重，几年间先后启动了15个村的城中村改造工程，建设保障房近万套、450万平方米。今冬供暖季开始，该区已经迈入集中供暖时代。

医疗卫生健康服务保障设施和水平逐年提升。创建六村堡社区卫生服务中心为“全国示范中心”，创建三桥、斗门等4个社区卫生服务中心为“规范化预防接种门诊”，成立了街道食品药品监督所，在5个村实施了生活垃圾收集清运示范化建设。

同时，不断完善社会保障，加大力度救助特殊群体。实现“保基本、广覆盖、可持续”，确保农民生活水平随着新区发展而提高。实施城乡低保、城乡救助等5项实施细则，确保困难群众基本生活有保障。开展教育培训和就业，确保群众失地不失业，就业有渠道，生活有保障。

“高举民生旗帜，是我们不变的信念。即使在财政资金紧张情况下，我们也坚持把老百姓的事情放在前面，把民生工作做好，让开发工作惠及辖区老百姓。”康军说。

过去的一年，沣东新城坚持“稳中求进、好中求快、改革创新”的工作总基调，突出“基础设施建设、招商引资和民生保障”三件大事，在经济进入新常态下，开发建设热火朝天，预计全年完成固定资产投资和财政收入增幅达40%以上，成为沣东新城统筹发展又一个新亮点。