李宇嘉：用居住证扩大公共服务有效供给是新型城镇化务实路径

◎李宇嘉

从2016年1月1日起，《居住证暂行条例》正式开始施行。根据条例，居住证持有人将享有六大基本公共服务和七项便利。而在居住证制度实施后，我国也将彻底告别“暂住证”时代。

近一两个月，中央频繁地通过十八届五中全会公报和经济工作会议等传递出锐意改革的坚强决心，也打消了市场对于启动新一轮货币宽松的预期。这意味着，“十三五”开局的2016年，更多着墨于“供给侧”五大改革任务的推进或已成为平衡“稳增长、调结构、促改革”的着力点。

其中，最能体现经济韧性好和潜力足的新型城镇化无疑将成主角。而将占城市常住人口近40%的2.7亿外来人口渐进纳入城市户籍管理，是在不增加劳动力总量的情况下，仅通过政策调整就能实现资源配置效率提升、人口红利再释放，并着眼于中长期发展的最佳载体。

户籍制度改革提了多年，但始终效果不佳。取代暂住证制度，2016年1月1日正式执行《居住证暂行条例》。与暂住证不同，跟基本公共服务（随迁子女教育、住房保障等）明确挂钩的居住证，让外来人口有了落户和融入城市的清晰路径和可期盼头。通过居住证来渐进打破户籍藩篱是一种务实的选择。

“双挂钩”政策的推出，即财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩，有助于中短期内克服财力紧缺和地方政府意愿不足的问题。

2015年底召开的中央城市工作会议“尊重城市发展规律，建设紧凑型城市”思路的提出，更是对现代城市功能的再认识，并将成为指导新型城镇化的主体思路。

按照国家新型城镇化规划，到2020年，我国常住人口城镇化率将达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右。到那时，中国总城市人口将接近9亿，相当于2008年欧盟再加上美国，加拿大和澳大利亚人口的总和。特别是，在城市有稳定就业的1亿外来人口市民化，不仅极大地提升内需水平，也将提升城市集聚能力和分工水平，更是经济转型之路。

届时，我国将构建起全球规模最大的内需市场，并将顺利实现从投资和出口依赖转向依赖内需。庞大的人口融入城市，传统消费将“上台阶”，将有效冲抵出口和固定资产投资下滑。

同时，人口密集度的提升将增加城市基础设施、公共服务投资的需求。公共服务固有的规模效应，将摊薄公共服务供给的边际成本，缩短投资回收期。

更重要的是，人口集聚、产业分工和升级在税负贡献上具有明显的“做蛋糕”效应，这为城市吸纳新市民提供财力保障，城市的集聚效应开始良性循环。

目前，农民工市民化的成本有些被高估。首先，农民工市民化的很多支出是农民工自己或就职企业所支付的，比如公积金、社保金、住房支出等；其次，“80后”、“90后”农民工占农民工的60%，他们对于城市税赋贡献“做蛋糕”的效应远大于“分蛋糕”效应；再次，农民工消费比城市居民低，边际消费倾向最强，市民化后对城市消费的支撑、公共服务边际成本分担的效应也最强；最后，农民工市民化后，农村集体建设用地出让、租赁和资本化成为可能，农业产业化加速推进，这些都是城镇化的资金来源。

无论是户籍制度改革，还是公共服务均等化提了多年，但“只听楼梯响，不见人下来”，根源或在于中央和地方政府公共服务负担的职能还需厘清。

更重要的是，地方政府财政仍属于建设型财政，而不是公共财政。也就是说，地方政府对于短期经济政绩追求的内在激励，远大于中长期见效但要忍受短期阵痛的结构性改革。因此，中央和地方分担支出、建立市民化激励相容的机制等顶层设计需要跟进。

目前来看，户籍改革驱动的新型城镇化，需要清除工业化后遗症和现代化路障。人口老龄化在加速、劳动力成本迅速上升，这对于靠城镇化来挖掘新增长模式形成倒逼之势。而关键点在于，各级政府推进改革的决心和顶层设计的智慧，能否忍受短期结构调整之痛。

（作者为深圳市房地产研究中心研究员）