马蔡琛： 营改增收官 倒逼央地财政关系重构

每经记者 胡健

2016年是“十三五”开局之年，全面深化改革也进入攻坚期。拆分深改，财税体制改革是核心环节之一。

中央倡导的新一轮财税改革，其精髓在于中央与地方关系、政府与市场关系的重构。这有助于理清供给侧改革的脉络。2015年财税体制改革首先要做的是解决好债务问题、规范政府的投融资机制，供给侧改革要以规范的融资途径、合理的预算管理为前提。随着营改增接近尾声，央地财政关系重构的大课题即将启动。围绕这些核心，《每日经济新闻》（以下简称NBD）记者专访了南开大学中国财税发展研究中心主任马蔡琛。

财政体制改革启动

NBD：营改增持续推进对我国财政体制会有什么影响？

马蔡琛：增值税和营业税加总，占到了我国全部税收收入的40%以上。营改增之后，将呈现“一税独大”的局面。地方税已无主体税种，现行中央与地方的分税格局难以为继，整体税制结构对单一税种严重依赖，其中风险不容忽视。

NBD：现行财政体制的弊端主要有哪些？

马蔡琛：现行分税制，地方政府收入与其支出责任不对称。1994年分税制改革以来，中央财政收入占比日趋提升，地方政府缺乏独立承担公共支出责任的财政能力。地方政府为寻求自主性财源而另辟蹊径，无奈进入医疗、教育和房地产等社会领域，对于税源的流动性和全国统一要素市场的形成产生了一定的负面影响。

央地财政关系重构

NBD：您怎么看财政体制改革中的层级划分和事权安排？

马蔡琛：近年来，随着“省直管县”和“乡财县管”改革的推进，有关适当精简政府层级的呼声日益高涨。其实，有关政府级次多寡的论述，早在近80年前，南开大学经济学科的创始人何廉先生就曾有过精辟的论述：“级数之多寡，与政费税收之有关，盖级数过多，则政费繁，政费繁则支出增，支出增则税之征收，自应加多”。

NBD：从现在的改革方向上看，缩减财政层级是好办法吗？

马蔡琛：如果可以将现行的“四层级”地方财政精简为两个或者三个层级，则政府间事权与支出责任的划分就可以得到某些较具共识的解决方案，然而这种财政层级扁平化想法需要审慎考量。

近年来，随着“撤乡并镇”的推进，很多地区的乡镇人口规模已近10万人，而县级层面的人口规模为几十万甚至上百万人。从最优管理半径来看，仅就人口规模而言，乡镇作为最基层的政府治理层级，应当适度拥有相对独立的财政权。

省与县之间的“统县政区”在中国的政府治理结构中长期存在。而任何准三级制的构造，最终又总是向三级制演变。应该说，结合中国的现实国情，采用混合型的地方行政体制，在省与县之间设置一个行政层级，或许是中国古代行政管理的一项宝贵经验。

NBD：就现状来看，房产税很难迅速成为地方主体税，地方开征新税种也仅有讨论，这个矛盾您怎么看？

马蔡琛：确实如此，即便地方财政层级的精简是切实可行且符合历史规律的，也需要一段时间才可能实现，而营改增所引致的分税制财政体制进一步变革，却是刻不容缓的。

作为短期内的应对之道，目前只能微调中央与地方支出责任中明显不合理的地方，进一步提高增值税、企业所得税和个人所得税的地方分享比例。但对于地方调增的分享部分，其使用方向则应作出一些限制性规定。