张敬伟：降低门槛是推动居住证制度落实的关键

12月12日，国务院公布《居住证暂行条例》（以下简称《条例》），《条例》将于2016年1月1日起施行。一个以常住人口全覆盖、公共服务均等化为目标的改革路线图渐渐清晰。居住证的关注焦点之一在于，是否能成为落户的通道。

城乡二元户籍制度破局，有赖于人口大流动和市场大流通。上有户籍制度改革的蓝图，下有各地暂住证和居住证制度的改革实践。现在，中小城市户籍制度的藩篱基本已经破除。

但无论怎么改，改革红利必须是：无论城乡、不管地区，国人都有自由迁徙的自由；人们在不同地方能公平地享有社会公共产品和服务；衡量人们身份的，不再是颜色不同、内涵不一致的居（暂）住证和户口本，而是通用的身份证……看似理想主义，却是户籍制度改革的终极目标。

“国家版”居住证制度既有现实关切，也带给人们期望。

这一制度不仅规定了持证居民可以在居住地落户，而且对持证居民在不同规模城市的落户条件，进行了分类和详细规定。规定为流动人口摆脱候鸟身份，落户居住城市提供了法治依据。这有助于摆脱流动人口权利归属难以保证的现实尴尬。

“国家版”的居住证制度，对于持证者所拥有的制度红利，进行了具体细微的划分，而非抽象笼统的表述。如持证者在居住城市享有6项基本公共服务和7项便利。6项服务包括：义务教育、基本公共就业服务、基本公共卫生服务和计划生育服务、基本文化体育服务、法律援助和其他法律服务、国家规定的其他基本公共服务等。7项便利涵盖了日常生活中必需的证照办理、登记和职业资格考试等。

持证者拥有的制度红利，和户籍人口拥有的公共资源基本上达到同一标准。而且如前所述，《条例》还按照城市人口、规模等的不同实行差别化的分类管理，规定了持证者可以落户所居城市，成为正式的户籍人口。

“国家版”居住证制度，使持证者基本拥有与户籍人口平等的待遇，而且提供了其“升格为”户籍制度的愿景。法治、通用、共享是这一制度的基本特色，为各城各地落实这一制度提供了强制标准，当然也给予不同城市按照当地实际逐步落实的自由裁量。

所以，《条例》是周详的也是现实主义的，“国家版”居住证制度兼顾了流动人口的权利诉求和中国城市化进程不均衡的特点。总之，这是一个可操作性较强的制度规定，从法治的统一性和强制性而言，又是一个综合地方户籍制度改革的集大成者。

评价这一制度，要有辩证思维。尤其是这一制度的红利释放，具有梯度赋权的现实特点。对于不同梯度的权利待遇，不能太过苛求。

简单说来，流动人口在城市获得居住证所享有的权利，需要时间积累，更需要完成相应的义务，如社保、医保缴纳，居所保障等等；从居住证到正式落户，更是居住时间、权利和义务的积累和延伸……

在市场经济条件下和户籍制度依然存在的情况下，尤其是社保、医保等制度尚未实现全国“漫游”的现实下，“国家版”居住证制度的梯度赋权和给予不同的城市治理者相应的自由裁量，是无可奈何但也十分必要。

在实施方面，户籍制度融冰的两大因素是市场力量的推动和人口趋利性的流动。其中人口趋利性的社会经济因素，应是政策面首要关注的课题。

“国家版”居住证制度落实的难点，不在于中小城市，而在于大城市。“一线城市”应该表现出更大的开放性、包容性。

北上广深在居住证制度和入户政策上各有特点，但入户门槛依然高企，制度赋权上也具有精英化特点。对于涌入这些城市的普通外来人口，放低门槛、给予更多权利关切，是推动“国家版”居住证制度落实的关键。

一线城市姿态放低、按照《条例》制定更加亲民的居住证制度细则，二、三线城市的居住证制度落实和入户制度改革方能一帆风顺。

（作者为察哈尔学会研究员）