财政部发布PPP财政承受能力指引 项目不超过公共预算支出的10%

每经记者 金微 发自北京

财政部近日印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，以有序推进政府和社会资本合作（Public-Private Partnership简称PPP）项目实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险。按照指引要求，“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。”

北京市资略律师事务所合伙人徐向东在接受《每日经济新闻》记者采访时说，财政部指引的出台，意味着政府付费和可行性缺口补助类项目，必须通过财政承受能力论证，才能采用PPP模式实施，没有通过论证的，不宜采用PPP模式实施。

承受力指引有利于化解风险 

《每日经济新闻》记者了解到，财政部所称财政承受能力论证是指识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。

财政部要求，各级财政部门（或PPP中心）要以财政承受能力论证结论为依据，会同有关部门统筹做好项目规划、设计、采购、建设、运营、维护等全生命周期管理工作。

根据《指引》，PPP项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

对于股权投资支出，指引称，应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。

运营补贴支出应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算。对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担全部直接付费责任。

对于可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润，再减去每年使用者付费的数额。

财政部称，开展PPP项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实现PPP可持续发展。

或让PPP模式回归理性 

目前，在财政收入下滑、地方债压力之下，PPP模式成为地方大力推行的融资模式。近日，河南、贵州等地均推出千亿级的PPP项目，加上此前十多省份出台的PPP项目，PPP项目总投资已接近两万亿元。　　这些规模庞大的PPP项目中，有相当部分目前只是规划，尚未开始运作，而当这些项目进行运作后，地方政府需要对这些项目的财政承受能力进行论证和评估。

徐向东认为，该论证的出台对当前的PPP热潮影响是重大的，会使PPP模式回归理性和规范。

指引明确提到，财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响；行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

《每日经济新闻》记者注意到，财政部今年2月发布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引征求意见稿》，对于每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过5%。这次正式出台的指引则在原征求意见稿增加了5%，同时给予各地方政府一定的裁量权。并明确，省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

《指引》鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收。

徐向东认为，财政能力能否承受，与物有所值评价不同，一定是由政府决定的，而不是由咨询机构决定的，或者专家评出来的。如果下一步《物有所值评价指引》再出台，与前期财政部发布的PPP操作指南、PPP合同指南，构成浑然一体、系统化的PPP操作指导文件。整个PPP运作的基本规范性文件成型。“中国的PPP必定是解决政府性债务、适应新经济常态、采用PPP模式三位一体的平衡。”