农垦改革首入“一号文”视野 36万平方公里“处女地”有望资本化

每经记者 张雯 发自北京

农垦改革又进一步。

2月1日，2015年中央一号文件发布，内容明确要加快转变农业发展方式、全面深化农村改革等，而此前市场关注度颇高的构建新型农业经营体系、推进农村集体产权制度改革、农村土地制度改革均获一号文件相当篇幅描述。

值得注意的是，农垦改革议题首次进入一号文件视野。文件明确，将加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革，并将明晰农垦国有资产权属关系。

国土面积的3.9%，被农垦系统握在手中，当前农垦企业资产总额已经超过1万亿元，但土地等资源性资产因并未纳入农垦的资产评估而成了资本运作的“处女地”。《每日经济新闻》记者了解到，农垦土地有望在改革中实现资本化运作，其潜藏的巨大爆发力将十分可观。

农垦巨量“处女地”有待资本化

一号文件明确，加快研究出台推进农垦改革发展的政策措施，深化农场企业化、垦区集团化、股权多元化改革，创新行业指导管理体制、企业市场化经营体制、农场经营管理体制。明晰农垦国有资产权属关系，建立符合农垦特点的国有资产监管体制。

《每日经济新闻》记者在相关人士处了解到，农垦改革将覆盖行政管理体制、人力资源管理、土地制度等多方面议题，但在所有改革架构中，最基本也最重大的议题将是土地。

在少数几个垦区的改革经验中，“资源资产化、资产资本化、资本股份化”正在成为农垦土地改革的一条重要战略。一位内部人士告诉《每日经济新闻》记者，“根据去年农垦调研结果来看，关于农垦土地问题，已有多位官员提出要支持土地资源资产化、资本化，探索国有农场农用地转让、抵押、担保的方式和途径，国有农场存量建设用地或可入市交易，这也代表了一种改革的方向”。

资料显示，目前农垦企业资产总额超过1万亿元，农垦系统拥有1779个国有农场、1412万人口和323万职工，土地总面积为36.6万平方公里，占国土面积的3.9％，其中耕地面积约占全国的4.5％。2014年，农垦实现生产总值6500亿元。值得注意的是，当前农垦企业的资产总额并未计算进土地等资源性资产。

1月31日，农业部农垦局与北京大学管理科学研究中心联合启动农垦改革发展重大战略问题课题研究，北大教授厉以宁认为，“农垦改革的总目标应该是把国有资源或者资产，包括土地、资本和人力等三方面搞活，更好地发挥效益，在改革中，要研究解决好土地的资本化问题”。

厉以宁表示，农垦改革要研究解决好土地的资本化问题，“谁对土地进行投入，就应该获得土地的增值收益”；在垦区城镇化过程中，房地产的发展可成为经济增长的动力；加快转变经营方式，发展加工业和服务业，推动“六次产业”发展，将农垦建设成为农业现代化的重要基地。北京大学光华管理学院教授朱善利提出，“接下来的改革步骤中可以以黑龙江垦区侧重农垦体制研究，以江苏垦区侧重混合所有制研究”。

一位地方农垦的负责人告诉《每日经济新闻》记者，“现有农垦土地在资产抵押、资本运作上存在一些不规范现象，既加大了国有土地资产流失的可能性，也约束了农垦进一步做大做强，如能显化土地的价值，则地方农垦的总资产至少可增至数百亿元，这样就大大提升了企业的抗风险能力”。

农垦土地改革“两难”

前景虽美，但尚有“一步之遥”，农垦土地改革路上还有两只妖精要打：一方是虎视眈眈的地方政府拿地冲动，一方是老旧运作体制市场失灵。

一位地方农垦负责人告诉《每日经济新闻》记者，“国有土地的性质，不同于农村集体所有土地，在征占上存在更大的便利性，这也导致了，有些地方政府只要农场的土地和资源，不要农垦的人，在土地开发使用上往往侵害农场的利益”。

在地方政府“土地财政”的冲动下，拥有大片国有土地的农垦，常面临地方政府插手农垦土地业务的境遇。“由于现行法律法规对农场国有土地管理缺乏系统规定，造成地方市县政府大量低价收回国有农场土地，致使土地价值不能得到充分体现”，一位在2014年7月就农垦改革议题赴地方垦区进行调研的农业部人士告诉《每日经济新闻》记者，“有一些下放采取属地化管理的农场，已经出现较为严重的国有资源被蚕食现象，有的是被村民侵占，更多则被当地政府低价征用于城镇建设和工业园区建设”。

事实上，在农垦的改革议题中，“垦地关系”一直是无法规避的一个现实问题。农垦的改革，必然涉及与地方政府的利害关系，而在现有改革较为成功的垦区看来，实现“垦地合作、地利共享”是应有之义，《每日经济新闻》记者了解到，目前已有安徽、宁夏、上海等垦区进行了土地扩权赋能的实践探索，其在不改变土地性质、不改变土地用途、不对土地进行处置的前提下，将土地评估作价注入农垦集团、转增国有资本金，进而增强了垦区企业集团的资产规模、提高了融资能力。

以安徽农垦为例，其改革措施是将农垦土地由原来的属地化管理变为省集中统一管理，农场作为乡级土地利用总体规划由地方编制，农场建设占用农用地实行指标单列，农垦土地开发复垦整理由省统一管理；农垦土地均由省级确权登记发证，并规范了农场土地处置。在这样的管理前提下，截至2013年底安徽省农垦已完成土地确权面积93.95万亩，确权率达97.21%。在安徽淮南，参照土地使用税的分享模式，农场将按年得到按比例提高的奖励，使农场职工实现了多元就业和收入增长。

地方垦区的实践已经倒逼出改革的方向：资源变资产、资产变资本。《每日经济新闻》记者了解到，“显化土地价值”将成为农垦改革的重要研究方向：抵押、担保、融资以实现其金融功能，作价入股以实现其资产属。