国务院力破民资“玻璃门” 十大重点政策限时出台

每经记者 胡健 发自北京

不可否认，政策对于民资多有福荫，但现实中“玻璃门、弹簧门、旋转门”成为民资进入重点领域时不得不遭遇的尴尬现实。

如何消解民资的迟疑与疑惑，给予他们实实在在的利益分享体系，并于市场的规则中公平有序竞争，这次国务院60号文以颇为具体和针对性的措施予以了解答。

这是民资“顶”破玻璃门的“顶”层设计，接下来国务院要求多个部委“限时”给出政策支持，目前多个部委全身而动，民资的春天可能真的要来了。

国务院再度将政策焦点转向民间资本投资的“玻璃门”。

昨日（11月26日），国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（即“国发60号文”，以下简称《意见》）称，为推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，迫切需要在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。

《每日经济新闻》记者注意到，《意见》还特别附注了大力推行环境污染第三方治理等十大重点政策措施文件分工方案，并且限定这些政策最迟需在明年3月底前出台。

聚焦民间投资“玻璃门”/

按照《意见》设定的基本原则，我国要实行统一市场准入，创造平等投资机会；创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径；优化政府投资使用方向和方式，发挥引导带动作用；创新融资方式，拓宽融资渠道；完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。

财经评论员李文海告诉《每日经济新闻》记者，统一市场准入主要就是与一些行业存在垄断和身份硬门槛相对应，因为民间有大量资本，但在重大行业和领域却始终存在“玻璃门”、“旋转门”等现象。

但今年以来，这种情况出现明显改观。5月21日，国家发改委公布了首批80个鼓励社会资本参与投资运营的示范项目，并明确鼓励社会资本特别是民间投资以合资、独资、特许经营等方式参与建设及营运。

“创新投融资机制，在更多领域向社会投资特别是民间资本敞开大门。”10月24日召开的国务院常务会议，提出了包括“积极推广政府与社会资本合作（PPP）模式”在内的，使社会投资和民间资本能够平等参与投资的具体措施。

此次《意见》又提出，进一步鼓励社会投资特别是民间投资，盘活存量、用好增量，调结构、补短板，服务国家生产力布局，促进重点领域建设，增加公共产品有效供给。

文件还提出，国务院各有关部门要严格按照分工，抓紧制定相关配套措施，加快重点领域建设，同时要加强宣传解读，让社会资本了解参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关政策，进一步稳定市场预期，充分调动社会投资积极性，切实发挥好投资对经济增长的关键作用。

根据《意见》，生态环保、农业、水利工程、市政基础设施、交通、能源设施、信息和民用空间基础设施、社会事业等七大方面的社会资本参与投融资机制改革、价格改革将获支持。

让价格回归市场，让市场反映真实供求，让供求影响价格，将是此轮价格改革的基础思路。

十大重点政策限时出台/

《意见》同时还列出了十大重点政策措施的落实时间表，大力推行环境污染第三方治理等三项措施在今年底前将问世，而支持民间资本投资宽带接入网络建设和业务运营等其他七项措施的时间节点是明年3月底。

据《每日经济新闻》记者了解，相关政策已经由牵头部委在紧锣密鼓地规划制定中，其中一些已经进入尾声。比如，就在昨天，工信部已将其研究起草的 《关于开放宽带接入市场的意见(征求意见稿)》向社会公开征求意见。

这份意见稿明确试点企业按照光纤到户国家标准要求和共建共享的相关原则，可以建设从用户端到网络接入服务器范围内的全部或部分有线通信网络设施，可以开展相应的网络元素出租、出售，其中取得互联网接入服务业务经营许可的试点企业还可以自有品牌向最终用户提供宽带上网服务。

工信部部长苗圩曾表示，吸引民营企业参与到我国基础电信领域的建设和运营中来，可以通过竞争促进企业宽带服务能力提升和资费水平的合理下降，为广大用户提供更便捷、优惠和多样化的宽带服务。

李文海说，以往民间资本在一些领域的最大投资障碍在于部分实施细则不具体、操作性不强或门槛设置过高，实践中很难落实，更高层面对政策落实缺乏考核监督，一些法规规章也没有及时作出调整等。

他认为，此次国务院提出十大重点政策落实时间表，并且针对社会资本进驻的重点投资领域有更加细化的内容，无疑增加了可操作性，也会提升民间资本进入的兴趣。

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出台背景

民间资本渐成投资主力 七大措施拓宽准入领域

每经记者 胡健 张雯 发自北京

2014年我国固定资产投资增速下降较快，稳增长压力逐步加大。

昨日（11月26日），国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《意见》）反复强调了鼓励社会投资，特别是民间投资参与到相关行业。

国家信息中心宏观经济研究室主任牛犁告诉 《每日经济新闻》记者，我国基建投资需求很大，空间有余，并且环保、信息产业等新领域还有很大短板需要补齐，但政府可能面临资金来源不足的压力，民间资本进入正是有益补充。

民资渐成投资主力

根据《每日经济新闻》记者粗略梳理，自2013年3月以来，68场国务院常务会议中提到“民间资本”的占到37%，并且，国务院对民间资本的重视程度在不断加码，进入2014年后，涉及民间资本的会议比去年增加了将近50%。

从总量看，2010年至2013年，民间投资占全社会固定资产投资的比重为55.9%、60.3%、61.4%和63%，增速为32.5%、34.3%、24.8%，22.7%，分别高于同期全社会固定资产投资增速8.7、10.5、4.2和3.1个百分点，对促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。但也要看到，整体投资数据仍处于下降通道中，国家统计局数据显示，三季度中国投资增速从17.1%降至14.4%。

这与政府主导投资模式步履蹒跚密切相关，今年以来，随着地方政府融资平台受到政策约束，土地财政难以为继、预算限制日益紧张、银行削减项目贷款等问题的集中出现，保障基建投资平稳发力越来越需要民间资本的支持。

根据公开数据，2010年中央财政债务余额7.12万亿元 （年末余额限额，预算数）、外债余额5,489亿美元，加上地方政府债务合计占GDP比重为53.5%。对于政府总负债占GDP的比重，目前国际普遍共识的红线是60%。

并且，以往一些地方政府主导的产业投资项目，不仅引发了光伏、风电等战略性新兴产业产能急剧扩张，造成新的产能过剩问题，而且过剩产业低效重复建设问题也较为严重。

同时，在稳增长压力下，各地对民资的开放度不断加大。比如，2014年广西就计划引入民间资本项目552个，总投资3739亿元。

北师大中国市场经济研究中心副主任林永生对 《每日经济新闻》记者表示，长期以来促进经济增长要靠投资、消费和进出口贸易，而根据当前国际经济形势判断，未来十几年内，出口情况都不容乐观，我国将很难再遇到曾经的贸易“黄金年代”。

他说，而从消费来看，这又是一个长期而缓慢的过程，要想短期快速刺激社会经济发展，就得靠投资拉动，但是政府主导的投资行为，在迎合真正市场需求方面，总是偏向滞后、麻木，也经受很多诟病。“那么实际上，最好的选择便是刺激民间投资，因为民间投资能快速把握市场动向并作出反应”。

国家发改委投资司巡视员欧鸿在昨日发改委新闻发布会上直言推进国家重大工程项目的建设，是要着力解决“投什么”、“谁来投”和“怎么投”的问题。

在回答“谁来投”这一问题时，他表示，就是要充分调动社会资本，特别是民间资本的积极性，坚持以社会资本为主和以市场化运作为主的原则，让社会资本发挥重要作用。

拓宽民资可入领域

国务院昨日发布的《意见》共包括11个部分、39条内容。第一部分是指导思想和基本原则。

第二部分到第八部分，重点是放宽市场准入，提出了进一步创新生态环保投资运营机制、鼓励社会资本投资运营农业和水利工程、推进市政基础设施投资运营市场化、改革完善交通投融资机制、鼓励社会资本加强能源设施投资、推进信息和民用空间基础设施投资主体多元化、鼓励社会资本加大社会事业投资力度等7个方面的重大措施。

发改委新闻发言人李朴民表示，这些措施将有效降低相关领域的进入门槛，可以说是为社会资本参与重点领域建设指明了方向。

至于为何圈定这七大领域，发改委解释说，这些领域社会资本特别是民间资本发展还不够充分，进入还存在一定的困难和障碍，社会呼声比较高。

其次，这些领域大多是经济发展的薄弱环节，也是党中央、国务院明确要求加快推进的重点建设任务。

中信证券首席经济学家诸建芳表示，引导和激活民间投资关键是放松管制，核心是简政放权，不要过多地干预民间投资和企业的发展,才能从根本上杜绝各种阻力。

欧鸿还介绍说，在重大工程中，有的经济效益比较低、社会资本的积极性不高，有的垄断性比较强、社会资本想投而投不了。“要让社会资本在推进重大工程中发挥重要作用，就必须深化改革，大力创新重点领域的投融资机制，创造良好的投资环境，来调动社会资本的积极性。”

农业水利和公共交通等项目，不能反映真实的市场情况，也失去了市场反应的敏感度，进而导致社会资本对进入持谨慎观望态度。林永生告诉《每日经济新闻》记者，“根据《意见》的规定，这些领域的管制要逐步放开，采取更灵活的投融资方式，更多元的投资主体特别是社会资本的进入，那么几乎是必然的，就是要在这些领域深化价格改革，提高市场和价格关系的敏感性，以吸引社会资本”。

此外，《意见》还明确，政府投资主要投向公益性和基础性建设，在同等条件下优先支持引入社会资本的项目。根据项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，支持社会资本参与重点领域建设。

中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇指出，激发民间投资活力，以较少的政府投入撬动更多民间资本，是一条可行之道。这样既不会加剧政府债务危机和产能过剩局面，也符合强化市场作用这一经济改革的大方向。

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热点领域

能源引民资“仍在半途”价格改革拨开收益迷雾

每经记者 王辛夷 发自北京

鼓励社会资本进入能源领域早已不是新闻。

此次国务院发布的 《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称 《意见》）再提民资入能，对领域和方式都作出了更为明确的规定。《意见》提出，鼓励社会资本参与电力建设、电网建设，以及油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。

此前，民资进军能源领域的效果却并不理想。

针对此，《意见》特别提出，要理顺能源价格机制，推进天然气价格改革，适时调整煤层气发电、余热余压发电上网标杆电价，完善可再生能源发电价格政策等。

“改革仍在半途”

2010年发布的《鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》中就提出，鼓励民间资本参与石油、天然气、电力建设。今年5月，国家发改委推出了80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，其中有54个是能源类项目。

仔细阅读文件不难发现，能源领域引进社会资本主要集中在新能源领域、电站建设和电网建设三方面。

虽然从政策层面上，能源领域对社会资本表示欢迎，可是在实际操作中，民资进入能源领域的道路并不平坦。以风电产业发达的河北省张北县为例，目前在该县投资建设风场的企业中，仅有两家民营企业和一家省级企业，其余企业都是大型国企。

这首先是由于能源是自然垄断行业，社会资本的技术、资金实力都难以与大型国企匹敌。中国法学会能源法研究会秘书长、国家发改委能源研究所研究员吴钟湖告诉 《每日经济新闻》记者，“企业要自负盈亏，勘探等领域即使放开了社会资本也不敢进入。”

另一个卡住民资入能的 “玻璃门”是具体实施细则的缺失。虽然国家、地方文件不断呼吁，但社会资本进入能源领域的具体路径仍不明晰。吴钟湖介绍，大型国有企业掌握能源领域的主要资源，要想引入社会资本，不仅需要国有企业拿出态度，也需要其拿出办法。

“改革仍在半途。”吴钟湖说，国家文件只是改革的一方面，随着改革的推进，相信会有细则逐步出台。

聚焦天然气、上网电价

“完善价格形成机制，发挥价格杠杆作用。”具体到能源领域，《意见》提出理顺能源价格机制，主要针对天然气和上网电价两方面。

事实上，在过去几年发布的能源领域引进社会资本的文件中，都能看到价格改革的影子。本月公布的 《能源发展战略行动计划(2014～2020年)》就提出，推进石油、天然气、电力等领域价格改革，有序放开竞争性环节价格，天然气井口价格及销售价格、上网电价和销售电价由市场形成，输配电价和油气管输价格由政府定价。

目前我国主要能源产品除煤炭外，均未建立完全市场化的价格形成机制，这给行业的盈利前景蒙上迷雾，成为阻碍民资进入能源相关领域的障碍。

吴钟湖介绍，目前我国能源领域的价格改革主要集中在天然气价格和电价改革两方面。

此次发布的《意见》提出，支持民营企业、地方国有企业等参股建设油气管网主干线、沿海液化天然气（LNG）接收站、地下储气库、城市配气管网和城市储气设施，控股建设油气管网支线、原油和成品油商业储备库。

电力、电网方面提出，鼓励社会资本投资水电站，参与投资核电项目，进入核电设备研制和核电服务领域，鼓励投资清洁能源项目、清洁高效煤电项目、燃煤电厂节能减排升级改造等领域。

吴钟湖认为，价格的决定方式直接决定社会资本的盈利水平，社会资本进入能源领域还需价格改革的进一步推动。

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民资机遇

环境污染治理趋向市场化重点行业推行第三方治理

每经记者 李彪 发自北京

环保领域进一步向社会资本放开。

11月26日，国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（以下简称《意见》），指出当前迫切需要在资源环境、生态建设等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。

同时国务院要求在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，且鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。

中国人民大学教授宋国君告诉《每日经济新闻》，开展排污权、碳排放权交易等需要先有较好的排污许可证制度，即便向民间资本放开，参与依然存在难度。

市场化带来新机遇

近年来，主要依靠政府和“谁污染、谁治理”的原则进行环境污染治理的方式，在日益复杂的环境问题面前显得乏力。因此，“污染企业付费、专业化治理”的第三方治理模式被寄予厚望。

十八届三中全会提出，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

但在从事水、土壤等第三方治理的博天环境集团高级副总裁缪冬塬看来，第三方治理在国内尚处起步阶段，法律法规不健全，排污主体责任明晰难，排污企业违法成本低于守法成本，第三方治理“说起来容易，做起来难”。

很明显，通过更为专业化的第三方治理，能够较好地提高环境治理的效率，在业内专家看来，解决工业污染治理问题的思路是推行第三方治理。

《意见》提出，推动环境污染治理市场化，在电力、钢铁等重点行业以及开发区（工业园区）污染治理等领域，大力推行环境污染第三方治理，通过委托治理服务、托管运营服务等方式，由排污企业付费购买专业环境服务公司的治污减排服务，提高污染治理的产业化、专业化程度。稳妥推进政府向社会购买环境监测服务。建立重点行业第三方治污企业推荐制度。

同时，国务院要求，大力推行环境污染第三方治理的政策措施文件由发改委、环保部负责，并明确出台时间为2014年底。

交易进一步放闸

另外《意见》指出，推进排污权有偿使用和交易试点，建立排污权有偿使用制度，规范排污权交易市场，鼓励社会资本参与污染减排和排污权交易。

同时要求，加快在国内试行碳排放权交易制度，探索森林碳汇交易，发展碳排放权交易市场，鼓励和支持社会投资者参与碳配额交易，通过金融市场发现价格的功能等。

据环保部统计，到2013年底，11个试点省份排污权有偿使用和交易金额累计将近40亿。其中，有偿使用资金20亿左右，交易金额也将近20亿。

宋国君认为，排污权交易是美国设计的一种通过交易降低社会减排成本的制度，但是需要有非常完善的排污许可证制度，只有做好前一步，才能再做后一步。

排污权交易主要是污染者之间的交易，和第三方的关系可能不大，宋国君说，“民间资本现在还看不到投资机会，没有排污许可证，排放的数据说不清楚，比如空气污染严重，都不知道往哪儿投。” 

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健全机制

国务院要求健全PPP机制 标准合同范本将出

每经记者 金微 发自北京

昨日（11月26日），国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（即 “国发60号文”，以下简称《意见》），明确创新投资运营机制，扩大社会资本投资途径，并要求建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。

多位PPP业内人士向《每日经济新闻》记者表示，PPP将作为投资运营新模式重点推广。国家发改委投资司巡视员欧鸿昨日表示，发改委正在研究起草推进PPP的指导意见，将于近期印发。

健全PPP法规体系

随着地方政府性债务处置办法日益清晰，作为化解存量债务以及今后基础设施和市政公用事业建设的重要融资渠道，PPP被各界寄予厚望。目前，多个省份相继推出千亿规模的PPP项目计划，总投资达万亿元。

其中，PPP模式在地方推广的重点领域主要集中在基础设施和公共服务，而这次《意见》对PPP推广领域进一步扩充，具体包括“公共服务、资源环境、生态保护以及基础设施等领域”，并要求 “积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力。”

《意见》鼓励通过PPP方式盘活存量资源，变现资金要用于重点领域建设。

北京市资略律师事务所合伙人徐向东在接受《每日经济新闻》记者采访时说，目前与PPP有关的重要法律法规已经超过40个，但是PPP项目实践与现有的法律存在冲突,“单从PPP的定义来看，财政部、发改委对PPP定义就有所不同。”

徐向东表示，这次60号文采用了财政部对PPP的定义“政府和社会资本合作”，这等于是与财政部统一了意见，“从指导意见来看，似乎把它定位为一种创新的投融资模式，更强调PPP项目合同的重要性。”

在徐向东看来，《意见》更强调民间资本的参与，强调政府投资的引导带动作用，“指导意见站在PPP项目实践的角度，提出具体的落地措施，体现了各个政府部门协同作用和分工负责。”

重点在于示范项目

此前，财政部表示要推出一批PPP示范项目，记者了解到，这次PPP项目评估将从66个项目中选出10～15个作为示范项目，可以在国开行等其他金融机构融资时获得便利。

《意见》提到，政府有关部门要制定管理办法，尽快发布标准合同范本，对PPP项目的业主选择、价格管理、回报方式、服务标准、信息披露、违约处罚、政府接管以及评估论证等进行详细规定，规范合作关系。

PPP的风险问题，《意见》要求对PPP“充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制。”

在“创新融资方式，拓宽融资渠道”的任务分工上，具体由人民银行、银监会、证监会、保监会和财政部等五部委负责。

徐向东也提到，目前排污权、收费权、特许经营权等质押款业务，国内已经有很多案例，政府可以以财政性资金参与民间资本私募发起产业投资基金，这将会成一种新的融资模式和解决存量债务的方法。 

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合作模式

县城基础设施建设力度将加大 鼓励推广TOT模式

每经记者 胡健 发自北京

昨日（11月26日），国务院发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（即 “国发60号文”，以下简称《意见》）其中一项专门提到推进市政基础设施投资运营市场化。

其中包含主要内容有：改革市政基础设施建设运营模式；积极推动社会资本参与市政基础设施建设运营；加强县城基础设施建设以及完善市政基础设施价格机制。

强调加强基础设施建设

近日，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》，以城区常住人口为统计口径，明确了新的城市规模划分标准。

调整后城市类型由四类变为五类七档，小型、中等、大型、特大型和超大型城市的人口划线分别为20万、50万、100万、500万和1000万。

国家发改委发展规划司司长徐林表示，新的城市规模标准更易体现规模经济的优势，“有很多研究表明，大概是两百万到五百万之间的城市是最符合规模经济的，就是从效率的角度来说，可能是最合理的。”

而这也意味着，在新型城镇化过程中，现在我国一些县的基础实施领域将被扩充，交运、供水、污水处理、城市生活垃圾处理、信息化基础设施、城市社区综合服务设施的投资需求都会增加。

《意见》称，要按照新型城镇化发展的要求，把有条件的县城和重点镇发展为中小城市，支持基础设施建设，增强吸纳农业转移人口的能力。

此外，国家还将选择若干具有产业基础、特色资源和区位优势的县城和重点镇推行试点，加大对市政基础设施建设运营引入市场机制的政策支持力度。

住建部部长陈政高今年四季度也曾表示，城市基础设施建设的许多矛盾集中在资金上。我国社会资本不仅雄厚，而且对投资城市基础设施有相当高的热情，关键要看会不会用好这些资本。他指出，要进一步完善城市公用事业服务价格形成、调整和补偿机制，打破“玻璃门、弹簧门、旋转门”，吸引社会资本搞基础设施建设。

TOT模式或将普及

《意见》提出，通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种方式，鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管理、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目，政府依法选择符合要求的经营者。

北京大岳咨询有限公司总经理金永祥告诉《每日经济新闻》记者，城镇化42万亿元的资金需求，意味着公私合营的PPP模式可挖掘的空间很大，并且合作手段可以有很多种，“利用社会资本进入市政基础设施项目能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，使得政府更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。”

《意见》还鼓励政府可采用委托经营或转让-经营-转让（TOT）等方式，将已经建成的市政基础设施项目转交给社会资本运营管理。

中国第一个污水处理TOT案例的安徽合肥王小郢污水处理厂项目，恰好在今年10月刚刚过完十岁生日。

该项目母公司柏林水务中国控股有限公司总经理梁军告诉 《每日经济新闻》记者，经过10年经营，项目资本金已经基本收回，开始走上盈利轨道。

梁军说，由于可优化空间少，TOT项目盈利空间没有BOT（建设-经营-移交）项目大，而且这类市政基础设施项目本来收益就不高。王小郢污水处理厂的经验主要就在于双方将保底水量、价格调整方案等设计责任和分担风险的边界厘清。

参与当时项目招标的合肥政府人士也向记者表示，外界资本的进入对整个合肥污水处理发展也产生了带动作用，政府的运营负担也大大减轻。