关中城市群“蹒跚”多年 陕西欲借城际铁路网破题

每经实习记者 李俊明 发自西安

早在2000多年前的汉朝，以长安（今西安）为中心，西到沣庆，东至大荔，一个人口超百万的城市群已然成形，这是世界上最早的城市群。2000多年后，陕西欲重建关中城市群。2008年9月，陕西省公布 《关中城市群建设规划》，拟打造以西安为中心，包括咸阳、宝鸡、渭南、铜川以及杨凌农业示范区的关中城市群。然而，囿于各种现实困难和障碍，关中城市群筹谋数年至今仍步履蹒跚。

直到今年6月，国家发改委正式批复《关中城市群城际铁路规划》，关中城市群在交通层面首先破局。以城际铁路建设为契机，西安各周边城市早已跃跃欲试，抢搭发展快车。9月底，渭南市政府召开媒体发布会称，西安与渭南将在交通网络、能源保障等12个方面合作，建设陕西“东大门”。

那么，关中城市群建设面临哪些障碍？城际铁路网将给城市群建设带来哪些契机？《每日经济新闻》记者带着这些问题进行了调查采访。

关中城市群发展滞后/

在陕西省决策咨询委员会委员、陕西省区域经济研究会会长白永秀看来，大西安城市群并非一个新概念，而是在2000多年前就有了。

上世纪90年代末，白永秀等学者提出的以西安为中心，建设大西安与关中城市群的设想，逐渐与政府的规划相吻合。白永秀认为，虽过了千年，但关中城市文化积淀很深，城市群形成有其理由。而在今天建设丝绸之路经济带的语境下，重提兴建关中城市群，亦有新的时代意义。

国务院批复的《关中-天水经济区发展规划》中称，欲打造西安国际化大都市。然而，陕西省政府所希冀的不仅是建设一座国际化大都市，而是欲构建以西安为中心，囊括宝鸡、咸阳、渭南、铜川、杨凌农业示范区等地的关中城市群。

《每日经济新闻》记者注意到，关中城市群是“十一五”期间重点建设的国内十大城市群之一，它在全国区域经济战略中的定位是陕西乃至西北地区的重要生产科研基地。但其发展一直居于全国十大城市群之末。2008年9月，陕西省正式公布《关中城市群建设规划》（以下简称《规划》），《规划》称，关中城市群以西安为中心，包括咸阳、宝鸡、渭南、铜川等地级城市以及杨凌农业示范区。

记者从关中城市群建设规划图发现，城市群核心为西安中心城区；第二层次即四大副中心临潼、长安、咸阳、三原；同时向西安都市圈外围中心城市渭南、铜川、杨陵辐射；边界至关中城市群五大周边中心城市宝鸡、彬县、黄陵、韩城、华阴、商洛。

《规划》称，在培育所属各区域经济增长极的同时，建设先进制造业、文化旅游产业、能源化工产业和绿色产业四大产业基地。

白永秀在接受记者专访时表示，关中城市群是陕西真正的主体，在丝绸之路经济带的国家战略辐射下，西安理应快速推进城市群的建设，但在实际进程中很有难度。他指出，相较于长江中下游、京津冀、成渝等国内其他城市群，关中城市群目前地域较小、城市集中程度不高，经济总量与发展速度均滞后。

记者比较与关中城市群比邻的成渝城市群发现，成渝经济区以成都和重庆双引擎为中心，范围涵盖重庆29个区县，四川15个市，区域面积20.6万平方公里，而关中城市群涵盖面积仅5.5万平方公里。

此外，一个城市群的形成需要核心城市的带动。仅以GDP论，2013年成都GDP突破9000亿元，居全国副省级城市第三，重庆GDP在2013年更是首破万亿元，而西安2013年的GDP仅4884.13亿元。

张宝通告诉《每日经济新闻》记者，城市群中心城市有强大的带动作用，一个硬性指标就是人口与容纳人口的土地。而西安目前城市建成区面积仅415平方公里，常住人口858.81万人。人口与城市面积，很大程度上要靠核心城市与卫星城市的融合、协作。

然而，关中城市群核心城市西安与周边城市的融合之路，又受制于种种因素制约，难以顺利展开。

白永秀以陕西省最早开展一体化的西安、咸阳为例，西咸一体化启动之后，加快推进一体化进程，陕西省又从西安与咸阳“划出”西咸新区。白永秀认为：“这样变出个西安和咸阳之外的第三方西咸新区，客观上把原本融合的思维变为分散。”

记者梳理发现，除了划拨出土地，成立西咸新区，西安近年来设置了诸多开发机构，已从两区两基地发展到现在的九区两基地。

但白永秀指出，诸多战略规划叠床架屋，开发机构设置众多，这样可能会导致各机构重复设置、职能重叠、项目重复上马等问题。

城际铁路网突破交通障碍/

“发展中心城市与卫星城市要联动、融合，首先要加快交通建设，突破交通瓶颈。”陕西省决策咨询委员会委员张宝通接受《每日经济新闻》记者采访时称。

2014年初，首条从西安北客站到西咸机场的铁路开始动工。6月，国家发改委正式批复 《关中城市群城际铁路规划》，关中城市群建设在铁路连接方面打破僵局。该规划以西安为中心、宝鸡-西安-渭南为主轴，建设包括13条线路的关中城际铁路网。建成之后，城际铁路网将覆盖20万人口以上的城镇，网内城市间缩短至少2小时车程。

按照规划，2014~2020年将启动5个项目，总投资约500亿元，铁路总长度500公里，从西安交通枢纽西安北客站发散至华山、法门寺、西咸机场、铜川、浐灞、阎良，辐射渭南、长安 户县周至、西咸新区。

白永秀认为，时间就是距离，关中城市群城际铁路网建成后，将大大节省相关城市间的运行时间，等于缩短了不同城市间的距离。

陕西方面的设想是，在关中城市群产业联动与经济协作并不太顺利的情况下，通过城际铁路网先取得交通方面的突破，这在主轴西安与渭南的联动上便可见一斑。

白永秀指出，渭南的发展主业定位为文化旅游和生态农业，以北客站至渭南华山线城际铁路为例，“这几乎把关中城市群所有的城市都打通了。从西安火车站乘车到华山景区需用1小时30分，而西安高铁站到渭南华山的理论时间仅为19分钟，影响不可估量。”城际铁路同样让渭南正在大力发展的生态农业、观光产业搭上了便车。

另一条连接西安北客站与咸阳国际机场的铁路今年年初已开工，4年后建成，途经西咸新区秦汉新城、空港新城。《每日经济新闻》记者经过粗略计算发现，依照该条线路100公里的设计时速，运行完全程仅需15分钟。

此外，西安与铜川之间的西铜城际铁路建成通车后，往返西安与铜川北市区的车程只需40分钟。西铜城际铁路起点西安北客站，串起了西安国际港务区、高陵、阎良、淡村、富平等地，设计时速200~250公里。

张宝通认为，关中城际铁路除了能发挥关中城市群的集群效应，缩短城市间的距离，反过来会进一步突破城市群融合中的行政阻隔。

值得一提的是，上述规划显示，关中城际铁路将由陕西城际铁路有限公司（以下简称陕西城际铁路）承建。陕西城际铁路成立于2013年7月，由陕煤化集团、中铁十七局、西安市地铁建设公司、西咸新区发展集团、咸阳市财政投资控股公司5家单位共同出资，注册资本金36亿元，其中陕煤化集团出资比例最高位，为45%。

陕煤化2013年报显示，公司净利润同比下滑98.5%，资产负债率达80%。《每日经济新闻》记者注意到，陕煤化近年来频频发债，2013年度流动负债与非流动负债合计达2802.4亿元。

在煤炭市场暂未现回暖的迹象下，而作为陕西城际铁路的大股东，陕煤化筹措资金的能力势必会受到煤炭行业低迷的影响。

城市群迎发展良机/

随着兴建关中城市群规划的推进，尤其是在关中城际铁路建设的带动下，西安周边城市已经动作频频。

位于西安以北58公里的老牌能源城市铜川，在《西咸一体化规划》协议签订12年之后，明确提出欲推进西铜同城化。据《每日经济新闻》9月16报道，为了加快转型，铜川正在谋求西铜同城化。8月底，铜川市常务副市长相红霞在陕西省人民政府网站在线访谈栏目中透露，铜川将加快西铜同城化步伐，将取消“0919”区号，接入西安“029”区号，并在空间、产业、公共服务、文化旅游、信息资源等方面展开合作。随后，铜川方面与西安频频接触。

而在10多年前就与西安进行一体化的咸阳，近日也高调宣布“搭快车”。咸阳市政府在其网站上称，2013年，咸阳一市五县被纳入关中城市群核心区范围，标志着一市五县成为关中城市群的重点发展区域。咸阳将 “抢占先机、掌握主动，开启关中城市群新型城镇化建设大幕，努力走在全省新型城镇化建设的前列。”

而西安周边的三个城市中，动作最大的当属位于西安以东、被称为陕西“东大门”的渭南。渭南毗邻西安，人口数量在陕西省仅次于西安，交通优势独特。

按照白永秀的说法，渭南此前几乎是“被遗忘的角落”。作为农业大市，渭南很长一段时间未充分发挥其优势，商业工业更是跟不上步伐。不过，如今渭南等到了发展契机。

他分析称，首先，国务院今年批复了 《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》，无论是渭南、临汾、三门峡组成的小三角洲，还是西安、郑州、太原组成的大三角洲中，渭南均在其中；其次，陕西省政府关于建设陕西省东大门与实施关中城际铁路的规划，均为渭南提供了加快发展的契机。

9月26日，渭南市政府召开发布会称，西安与渭南提出在交通网络、关中水乡、信息并网、能源保障、生态共保、旅游环线、科技统筹、人教互动、农业提升、金融服务等12个方面合作，建设陕西东大门。彼时，渭南市政府发言人在发布会上称，当地为建设陕西东大门策划储备了656个重点项目，总投资达1.1万亿元，在2014年上半年已有367个项目开工。

上述发言人还透露，渭南将借鉴西咸一体化经验，学习区域合作做法，形成了 《推进西渭融合发展的意见》（讨论稿）。而目前，西安和渭南两市人民政府 《关于推动西渭融合发展战略合作框架协议》（草案）已经形成，准备在政府层面进一步审议后签约。

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理顺体制西咸新区获部分省级权限

每经记者 张静 发自西安

长期困扰西咸新区发展的管理体制、财权、土地等难题有望破解。

近日，陕西省委、省政府印发 《关于加快西咸新区发展的若干意见》（以下简称《意见》），提出多项举措，力挺西咸新区开发建设。《意见》明确提出，要理顺西咸新区体制问题，赋予新区部分省、市级行政管理权限，并将西安、咸阳两市及相关县区涉及西咸新区的经济和社会事务管理权委托新区行使，破解西咸新区一直以来因管理体制不顺造成的诸多尴尬。

值得注意的是，上述 《意见》亦理顺省级及西安市、咸阳市与西咸新区财政收入分配关系，建立本级财政和金库，授予西咸新区土地管理权限，解决掣肘西咸新区发展的财权、土地问题。

陕西省决策咨询委员会委员张宝通对 《每日经济新闻》记者表示，《意见》含金量很大，相当于赋予西咸新区诸多一级政府的权利，对西咸新区本身发展十分有利，但此举有可能让西咸新区成为独立新城，与西咸一体化的最初愿景有些背离。

赋予部分省、市级权限

梳理“西咸一体化”的管理体制和机构变迁，从最初的省市共建到以省为主，负责西咸一体化的行政机构亦历经“陕西省推进西咸新区建设工作委员会办公室”，分属西安和咸阳两市的泾渭新区管委会及沣渭新区管委会，再到当前的西咸新区管委会及其下属五个组团。

然而，即便过渡到当前的西咸新区管委会，亦面临较为尴尬的局面：五个组团中的沣东新城和秦汉新城依然为西安和咸阳所主导。不过，这种局面今后将不复存在，《意见》明确提出沣东新城和秦汉新城划归西咸新区管理。

不仅如此，上述《意见》在人事管辖、财税分成、土地出让方面亦有较大幅度的动作。

为理顺西咸新区的体制问题，《意见》进一步赋予新区部分行政管理权限，“在项目建设、城乡统筹、规划实施等方面赋予其省、市级管理权限及部分社会事务管理职能”。

同时，《意见》提出西咸新区要成为深化改革、简政放权的“特区”，除需国家审批核准或国家明确规定由省级政府部门审批核准外，其余审批权限放给西咸新区办理。

西安、咸阳两市人民政府及相关县（市、区）政府涉及西咸新区的经济及相关社会事务管理权亦由新区行使。实行权力清单制度，负责好辖区内城市管理、市场监督、土地管理、安全生产、环境保护、文物保护等职能。

值得注意的是，为探索行政管理体制创新，西咸新区下属沣东新城率先对区内部分街镇实行行政托管，承担部分社会事务，而这一做法有望在其他新城推行。

上述《意见》提出，调整和加强新区内统一管理体制，将沣东、秦汉新城划归西咸新区管理，逐步对区内街镇实行行政托管。

对此，张宝通表示，陕西省出台的《意见》含金量很高，赋予西咸新区更大的权利和更高的级别，对西咸新区自身发展十分有利。但张宝通亦担忧，相比西咸新区促进西咸一体化的成立初衷，《意见》更像是将西咸新区建为独立于西安、咸阳的新城，而非让西安、咸阳两座城市融合，促进西咸一体化。

建立本级财政和金库

值得注意的是，由于行政区划原因，西咸新区成立以来推进建立财政体制和金库设立方面难有所突破。本级财政和金库推进缓慢，亦成为西咸新区发展的掣肘。

西咸新区相关负责人曾接受《每日经济新闻》记者采访时坦言，“这个突破的话，西咸新区才能有真正的发展和动力，否则就会一直卡在那个地方。”

事实上，西咸新区管委会的相关会议亦多次强调建立财政体制和金库的重要性，其在去年还与人民银行西安分行合作，后者协助西咸新区空港、秦汉、沣西、泾河四个新城设立了金库。

而上述《意见》出台后，西咸新区则有望在此方面破局。《意见》明确提出，建立西咸新区管委会财政管理体制，西咸新区财政局行使独立财政预算管理权，向省财政厅报告年度预算、预算执行情况和年度决算。

与此同时，设立相应的西咸新区本级金库，直接对接省国库，办理新区财政、国税、地税收入的征纳报解和经费支出的划拨。

对于西安、咸阳及西咸新区三个主体的财收分成，上述《意见》则提出，按照“谁举债、谁偿还”和“保基数、分增量”的原则，理顺省级及西安市、咸阳市与西咸新区财政收入分配关系。

“以2014年实际入库数为基数，从2015年起省级收入超基数部分全部留给西咸新区管委会，该政策暂定五年不变。”《意见》称。

另外，在完善投融资体系方面，《意见》亦提出多项金融支撑，其中包括以资源、科技、金融互为支撑，通过资源增信、证券化等方式支持西咸新区发展。

授予土地管辖权

除却突破管理体制和财权障碍，上述《意见》在土地方面赋予西咸新区更多权利。

《每日经济新闻》记者注意到，尽管陕西省对于西咸新区有每年3万亩土地指标的优惠，但同样由于跨行政区划原因，西咸新区并无土地出让权，不仅导致项目供地程序漫长，土地出让金分成方面亦较为缓慢。

针对此，《意见》提出，除继续在土地规划、计划、报批等方面给予西咸新区倾斜支持，继续实行土地计划指标单列，耕地占补平衡由省国土资源厅统筹协调异地补充外，最重要的是，西安、咸阳两市及相关县（市）政府按照统一管理、权责一致的原则，授权西咸新区管委会履行辖区土地管理职能，并承担辖区耕地保护、执法监察、信访维稳等土地管理相关责任和义务。

“陕西省对西咸新区之前就有土地指标上的优惠，现在不仅继续土地倾斜，还授予土地管辖权，目前制约新区发展的普遍问题就是土地紧缺，这些都给了西咸，对于西咸新区来说是最大的利好。”张宝通坦言。

值得一提的是，除了自身管理体制、财权、土地问题破局，上述《意见》对于西咸新区亦有诸多宏观考量和布局。

其中，最引人注目的是，针对频频传出西安欲申报自贸区的消息，上述《意见》提出，整合空港新城和西安国际港务区功能，依托西安海关特殊监管区和西安咸阳国际机场国家海关口岸，积极申报建设丝绸之路经济带自由贸易区。

针对空港新城，上述 《意见》提出，设立空港新城海关特殊监管区，开展国家跨境电子商务试点，打造丝绸之路经济带交通物流枢纽，建设国家航空城实验区。