黄河经济区26年考：九省区各自为政难协作 政策支持不足“金腰带”褪色

每经记者 张静 毕华章 发自西安

九曲黄河连起了中原大地的广袤腹地，沿黄各省份农业、矿产、旅游资源丰富，曾被誉为“装点中国经济体魄的金腰带”。

早在1988年，山东省就牵头成立了黄河经济协作区（以下简称黄河经济区），覆盖山东、河南、山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃、青海、新疆、新疆生产建设兵团和黄河水利委员会9省11方。自此，基本每年召开一次黄河经济区省区负责人联席会议。

然而，作为曾与长江经济带、珠江经济带相提并论的国家战略规划，黄河经济区似乎日益被边缘化。从经济发展成果来看，近10年来，这一区域在全国GDP的占比非但没有上升，反而出现下滑。

最近，我国提出的“一带一路”战略成为国内外最为关注的经济话题之一。借助国家建设丝绸之路经济带的历史契机，黄河经济区能否“近水楼台先得月”，进一步加强区域内经济协作，取得共同发展？沿黄9省区经济协作的制约因素有哪些？《每日经济新闻》记者就此展开了调查采访。

如果不是今年4月召开的预备会以及计划于8月召开的第25次联席会议，或许很少有人对黄河经济区这个已经走过26个年头的区域性经济协作组织有太深的印象。

作为曾与长江经济带、珠江经济带相提并论的国家战略规划，黄河经济区从26年前由山东省率先提出至今，似乎正日渐走向边缘化。

《每日经济新闻》记者梳理9省区经济统计数据发现，10年前的2004年，这一区域完成GDP近3.8万亿元，约占全国的28%，但10年后的占比非但没有增长，反而出现下滑。2013年，9省区GDP总和约15万亿元，不足全国的27%。此外，近几年来，参加黄河经济区省区负责人联席会议的官员级别也在降低。

从最初的热情高涨到如今渐趋平淡，横跨全国9省区的黄河经济区将何去何从？多位专家在接受记者采访时坦言，黄河经济区经过长时间发展依然成效不大，其中一个重要原因就是相关政策的倾斜不够；另外，黄河经济区目前没有一个统一协调机构，9省区各自为政的状况亦使合作效果打了折扣。

山东的一厢情愿？/

黄河经济区1988年由山东省牵头成立，是以黄河为纽带、以新亚欧大陆桥为依托建立的区域性经济协作组织。该组织由山东、河南、山西、陕西、内蒙古、宁夏、甘肃、青海、新疆、新疆生产建设兵团和黄河水利委员会9省区11方组成，基本每年轮流召开一次省区负责人联席会议。要在横跨东、中、西部的9个省区开展合作，是什么促使山东“迎难而上”？

《每日经济新闻》记者了解到，最初促成9省区达成合作的动力，除希望实现产业互补，山东更希望向西寻找出路以增强自身竞争优势。

一份发表于1996年，由山东省“西进战略课题组”所作《关于黄河经济协作区联合发展问题》研究报告指出，中西部地区有丰富的能源和劳动力资源，又有广阔的市场，但中西部省区经济发展相对滞缓。而山东是沿黄九省区唯一地处东部并拥有广大开放地带的省份，产业构成相对合理，基础产业和基础设施比较完备。因此山东省和沿黄省区在市场需求、资源开发、生产经营等方面形成依存关系，有利于优化资源配置和调整产业结构。

更为重要的是，山东省已经感受到了来自同处东部的强邻省份经济赶超的压力，而西进不失为一个良策。

上述研究报告指出，从经济环境看，山东省与沪、粤、苏等省市的相互赶超都面临一些困难：产业结构相近，资源相对短缺。因此，“南下不易，北上困难”的山东将目光投向了与自己在经济上存在很强互补性的沿黄省区，寄望以此来拓展经济发展腹地。

虽然山东最初的设想究竟受益多大尚难定论，但显而易见的是，山西的主要煤炭外运通道大秦线、朔黄线以及内蒙古的运煤专线直抵山东北边的邻居——河北秦皇岛，南边则从江苏连云港出发，一路向西由亚欧大陆桥运往各省区，山东似乎被绕过去了。

黄河经济区从26年前由山东省率先提出至今，似乎正日渐式微，逐步走向边缘化。

对此，记者向山东省发改委相关人士发去采访函，但对方表示要忙于其他事务，暂时无法回复。

受重视程度降低/

黄河经济区农业、矿产、旅游资源丰富，曾被誉为“装点中国经济体魄的金腰带”，而这正是吸引山东的重要因素。但是这条“金腰带”近年来却没有为各省区发展起到“镀金”的作用，反而有日渐式微的苗头。

《每日经济新闻》记者公开检索发现，有关黄河经济区的研究少之又少，基本上集中于1990~2000年左右，此后将近15年时间内，鲜有专家学者针对这一区域开展课题研究。记者曾试图联系此前涉足研究该区域的几位专家，但其均表示已经很久没有关注这一课题。

另外一个值得注意的细节是，从近年来黄河经济区每年一次的联席会议参会官员级别来看，此前频频出现国家发改委领导、各省省部级领导的身影，但近两年除轮值主办方有省部级、厅级官员参加外，其他省份多以副厅级甚至处级官员为主。

“以前国家发改委还来人参加，最近两年没来。”陕西省政府部门一位相关人士向记者证实。

河南省政府部门一位相关人士亦对《每日经济新闻》记者表示，黄河经济区在合作方面主要是对口支援比较多。在记者提到经济合作为何鲜有重大进展时，他表示，“协作区只是一个议事、合作的组织，目的是促进各省的合作与交流，由于不是职能部门，它只是向各省的政府部门提供合作建议，没有权利去推动一个项目”。

此外，黄河经济区还面临着另一个尴尬的现实。今年3月31日，随着《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》正式获得国务院批复，黄河沿岸目前已布局有“黄河三角洲高效生态经济区”、“中原经济区”、“呼包银榆经济区”等多个国家级经济区域规划，可谓遍地开花。相比之下，曾经希望与长江经济带、珠江经济带齐头并进的黄河经济区却依旧停留在省际之间的合作与交流，并没有上升至更高层面。

那么，黄河经济区整体有没有可能获得一个国家级批复？在上述陕西省政府部门人士看来，局部范围陆续有批复，但是整体批复可能性较小。“沿黄河经济带（这个说法）可以说，但要批一个国家级的类似示范区，那太大了。”他表示，目前沿长江经济带等陆续在推进，但是“沿黄河经济带”的提法，现在没有多大进展。

对此，《每日经济新闻》记者亦致电将于今年8月承办黄河经济区省区负责人第25次联席会议的甘肃省政府部门相关人士，但对方称忙于其他事务婉拒采访。

国家政策倾斜不足/

经过26年的发展，黄河经济区留给外界的印象是进展缓慢，至少没有取得特别重大成果。在一些研究者看来，这与缺乏国家政策的支持密切相关。

西部地区一位研究区域经济的专家向《每日经济新闻》记者直言，黄河经济区尽管提出时间较早，但经过长时间发展依然成效不大。“国家政策的倾斜不够可能是更重要的原因，比如深圳，是政策的帮助使其获得了飞跃式发展。”

河南大学经济学院副教授宋智勇则认为，从中央政府层面来看，要开发黄河经济区，一定要大力度的调整生产力布局，在重大基础设施、重大工业项目上给予倾斜式支持。“但现在来看，国家层面在这方面的工作力度还远远不够。”

对此，中国石油大学经济管理学院教授黄秉杰亦表示认同，他指出，黄河经济区目前仍停留在省一级的层面，没有上升到国家层面。“需要以国务院或发改委为中心，成立一个强有力的协调领导机构，加大倾斜与投入力度，增强影响力和吸引力。首先中央应该加大政策支持力度，对于做得比较好的省份在财政上给予支持，把大家的积极性调动起来。”黄秉杰表示。

《每日经济新闻》记者注意到，黄河经济区成立26年以来，摆在各省区面前的一个重要问题是，由于没有统一的职能机构，目前9省区无法统一协调，各自为政的现象突出。同时，与长三角、珠三角等经济区有明显的带动城市相比，9省区目前“群龙无首”、缺乏龙头城市带动。

对此，宋智勇表示，“协作区9省11方各自为政，互相竞争，各地方政府之间的博弈实际上形成了‘囚徒困境’。长期来看合作一定带来共赢，但地方政府的短期化行为损害了共同的长远利益。”

在黄秉杰看来，黄河经济区的崛起需要有一个经济龙头，青岛或许可能成为这个龙头城市。

未形成统一有效的市场/

黄河经济区需要解决的，或许远不止找到一个龙头城市的问题。首先，该区域覆盖的9省区在地理范围上横跨全国东中西部的广袤地域，从最东边的山东至最西边的新疆，相距3000多公里。地域上的疏远也为合作增添了不少困难。

宋智勇表示，区域经济在发展时，地理、人文需要有一定的相近性。黄河经济区同属黄河流域，有其地理基础。但由于黄河跨度太长，9省区在文化、历史、经济基础等方面差异非常大，导致区域合作进展缓慢。

其次，得益于明确的经济发展指向与目标，长三角、珠三角发展外向型经济，通过出口导向拉动经济增长。但黄河9省区则不同。

“黄河经济区没有形成出口导向的经济模式，内需导向、投资导向的经济模式也未形成，这是该区域没有内生动力的根本原因。从这一点上看，丝绸之路经济带、亚欧大陆桥等经济区的发展会比黄河经济协作区更有前景。”宋智勇分析说。

第三，在经济区或经济带的发展过程中，市场的作用很重要，但黄河经济区在发展过程中并没有形成一个统一的市场，这也成为其中一个制约因素。在宋智勇看来，产业的集聚效应非常大，黄河经济区的产业有一定同质性，但却没有形成规模效应。

他指出，由于地域、产业等方面的联系本就松散，而市场的功能多限于商品交换，在生产要素的流动、优化配置、生产力布局与产业集聚等重大问题上，目前黄河经济区市场发挥的作用有限。

另外，交通是加强经济联系的第一要素，“但黄河经济区最致命的缺陷就是黄河多年来不通航，无法成为交通纽带，其后果就是各地方的经济发展都是孤立的，产业链的布局等难以落实。”在宋智勇来，加强黄河经济区内的交通联系已迫在眉睫。

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黄河通航、铁路复线多年未动小区域合作遍地开花

每经记者 张静 毕华章 发自西安

黄河经济协作区（以下简称黄河经济区）从东到西横跨9省区，绵延3000多公里，改善区域内各省份之间的交通状况已成为当务之急。事实上，26年来，黄河经济区发展中遇到的一个重大大制约因素便是交通问题。

多名接受 《每日经济新闻》记者采访的专家认为，黄河经济区应该交通先行。而在目前的交通工具中，关于黄河通航与修建亚欧大路桥铁路复线的呼声最高。

曾经专门对黄河通航问题做过研究的河南某高校副教授周阳敏建议，打通从山东至兰州的黄河水道以实现黄河通航，再从兰州以西用铁路延伸，实现水路与铁路联运，大幅降低运输成本。

陕西省社科院学术委员会副主任张宝通则建议，修建一条由山东日照至甘肃平凉，平行于亚欧大陆桥的复线来贯通山东与中西部省区。

黄河通航OR修建复线/

早在2009年，为探讨黄河航运发展，在交通部黄河水系航运规划办公室的指导下，9省区航运管理部门就已达成《黄河航运发展区域合作框架性协议》，当时预计2030年全线通航。

然而截至目前，黄河通航依然未见动静。

周阳敏在接受《每日经济新闻》记者采访时指出，对于黄河通航的问题曾专门有会议讨论过，但是由于各个省区的利益无法达成一致，很难推进。“说到底就是行政区划所形成的行政事务分割比较复杂。”

“黄河通航是可行的”，周阳敏表示，但黄河本身具有的通航能力目前遭到忽视，并且在黄河断流的问题上，大家也有很多误解。“黄河断流不是因为水量不足，而是因为没有经过综合治理。我们专门研究过，其实黄河全年的水流量是很高的，仅仅可能在某个时段断流，只不过是枯汛期差异明显，季节分布不均匀。”周阳敏称。

目前黄河两岸治理很差，水土流失严重也是黄河不能通航的一个原因。更重要的是，两岸水源的使用上没有合理利用，有大量浪费现象。周阳敏称，现在通过兴修水利工程是可以解决上述问题的，至少可以保证局部通航。

一提起黄河，始终无法绕开的一个问题便是地上悬河。周阳敏也注意到了这一点，“我们研究之后发现，所谓的悬河是相对于原来的疏通技术而言的，对于现在的疏通技术而言已经不成问题。”

他指出，实现黄河通航的首要问题是让悬河回归正常河流。“我们认为黄河通航是可行的，但是有悬河是不行的，因此必须要使悬河下沉。下沉之后不仅能解决黄河泛滥问题，更重要的是解决泥沙问题及通航问题。”

在周阳敏看来，这其实相当于是把铁路与水路结合起来，比只用铁路贯通的成本更低。“我认为至少应该把山东、河南、陕西甚至到甘肃兰州通过水路连接起来，再从兰州以西用铁路延伸。这样成本很低，也很便捷，这正是我提出要恢复黄河水道功能的原因。”

相比黄河通航的观点，依托亚欧大陆桥加强沿黄各省区合作的呼声也较高。此前曾参加过黄河经济区联席会议的陕西省社科院学术委员会副主任张宝通，普多次提出修建一条山东至西部的亚欧大陆桥复线。

张宝通表示，9省区要改变思路，重视和依托亚欧大陆桥这条北方最重要的交通干道，连接东中西，加强亚欧大陆桥沿线各省区的合作，加强山东和亚欧大陆桥各省的交通连接，这样合作起来效果才会更好。他解释称：“南方的东中西部有长江衔接，北方的东中西部合作只有依托亚欧大陆桥。”

此外，张宝通认为，还应该结合目前“两横三纵”格局，加进“第三横”，即平行于亚欧大陆桥修一条复线。

“两横三纵”战略是国家已规划的以亚欧大陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京广、包昆通道为三条纵轴，以主要的城市群地区为支撑，以轴线上其他城市和地区为重要节点组成的城市化战略格局。

“从山东日照、菏泽到山西侯马，再到陕西韩城、铜川，一直到甘肃平凉，平行于亚欧大陆桥修一条复线。目前亚欧大陆桥铁路运量受限，修一条复线，增加运量，可以使黄河经济区各省区联系更紧密。”张宝通说。

局部区域合作已成规模/

在黄河经济区依旧停留在省际之间的合作与交流，并没有上升至更高层面的同时，黄河流域局部合作却不断有国家级区域规划获批。

今年3月31日，国务院正式批复了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（以下简称 《规划》）。4月18日，国家发改委印发了 《规划》全文。至此，继“黄河三角洲高效生态经济区”、“中原经济区”、“呼包银榆经济区”等多个国家级经济区域规划之后，又一个国家级区域规划获批，可谓遍地开花。

晋陕豫黄河金三角地区（以下简称黄河金三角）位于山西、陕西、河南三省交界地带的黄河沿岸，包括山西运城、临汾、陕西渭南、河南三门峡四市（以下简称三省四市）。《规划》提出，要把黄河金三角打造成为全国省际交界地区协调发展试验区，中西部地区特色农产品生产加工、能源原材料及装备制造业基地，内陆地区重要的区域物流中心，华夏历史文化旅游目的地。

然而，这一区域规划的获批也经过了漫长的历程。《每日经济新闻》记者注意到，从1986年成立“晋陕豫黄河三角经济协作区”以来，协作区内基础设施建设、产业发展和经贸交流等领域的合作日益紧密。经过28年的合作发展，黄河金三角终于获批成为国家级区域规划。

与黄河经济区没有统一协调机构不同的是，黄河金三角三省四市设有专门的机构——晋陕豫黄河金三角区域协调发展综合试验区办公室，办公地点在运城，并且拥有专门的网站与电视台。

不过，获批之后，由于分属3个省份，无形中还是存在行政机制协调方面的障碍，各市也在设法解决行政区划藩篱难题。

陕西省渭南市发改委综合科科长王涛峰对 《每日经济新闻》记者表示：“为开展工作，我们在争取设立相关配套机构，期待国家发改委和省上能给予支持。”

除了创新区域合作机制，探索省际交界地区合作发展新途径和新模式之外，黄河金三角对于三省四市的另一大重要意义便在于，能够承载来自东部地区的众多产业转移项目。