城镇化推高债务？业界提倡用“地方政府金融”化解

每经记者 胡健 发自北京

日前发布的 《国家新型城镇化规划（2014~2020年）》（以下简称《规划》）成为各界关注的焦点。这是新的经济增长机会，但由于新型城镇化建设短期仍不能摆脱地方融资模式，地方基础设施建设更将成为投资的重点，这也引发了对地方债规模的担忧。

在城镇化发展拉动经济发展的同时，该如何防控和化解地方债风险，各界也都在做出积极的探索。

昨日（3月18日），北京大学光华管理学院教授刘俏对《每日经济新闻》记者表示，地方政府需要改变其投资行为模式，解决在投资过程中盛行的道德风险和预算软约束问题；地方政府需要“地方政府金融”这样一种新金融业态的服务，政府信用评级需被提上议程。

城镇化进程影响地方债

《规划》要求城镇化健康有序发展，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

盘古智库城镇化首席研究员易鹏认为，这意味着城镇化增加的人口速度要超过常住人口的增长速度，未来基本公共服务和基础设施建设支出将大幅增加。

他向《每日经济新闻》记者表示，虽然我国东中西部城市有所不同，但平均来看，农业人口市民化人均成本10万元是需要的，所以，为实现上述目标，至少要增加10万亿元用于基础设施建设和基本公共服务建设。

仅此一项便需要增加10万亿元的投资。刘俏表示，在城镇化题材下，地方基础设施更将成为投资的重点，可以想象政府投资的规模还会大幅扩张，这增加了未来地方政府债务规模攀升的可能性。

同时，据国家开发银行预计，未来3年我国城镇化投融资资金需求量将达25万亿元。面对如此大的资金需求，若采用先前的土地财政模式无疑会引发地方债务规模的继续扩大。

对于防控地方债风险，十八届三中全会明确提出要“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”。

今年全国“两会”上，政府工作报告也将其囊括，提出要把地方政府性债务纳入预算管理，推行政府综合财务报告制度。

全国人大代表、北京大学光华管理学院院长蔡洪滨参与了这套信用评级体系的设计。

蔡洪斌表示，有必要加强人大在地方政府举债过程中的监督审核作用，通过地方政府财政金融动态分析系统和信用评级体系，科学评估借债的合理性，在事后审计基础上，加上事前审核，有效遏制地方政府债务扩张。

地方政府信用评级待破题

落实到细节上，刘俏认为可以采用“地方政府金融”框架有效防控地方政府债务，优化地方政府行为模式。

“地方政府金融”的本质就是将地方政府看成企业，为其编制地方政府资产负债表和财政收入支出表。通过对资产负债情况、财政收入情况、总体经济情况和潜在风险因素的分析，提供一系列债务管理方面的量化指标，并对地方政府进行信用评级。

财政部部长楼继伟曾指出，为加强政府债务管理、防范和化解财政风险，按照十八届三中全会通过的《决定》精神，应建立在地方政府信用评级基础上的地方发债管理体制。

“这个编制过程我们讲究一个前瞻看法，不是对历史资产负债情况做一个描述，是对地方政府未来经济和宏观的经济变化，财政和金融综合考虑之后，做出前瞻性判断。”刘俏解释说。

据《每日经济新闻》记者了解，“地方政府金融”已经在全国7个城市试点，并取得了一定的效果。

该框架第一个试点是在中国南方某地级市，编制了该市从2008年至2017年的资产负债表和财政收入支出表。通过对报表及其他信息的综合分析，给出了该市A+的信用评级。具体的做法上，刘俏表示，这套框架对该市经济发展的有利因素和不利因素进行了分析，对该市未来债务管理提供了一个预警和监控体系。“我们同时建议该市将信用评级纳入地方政府的考核指标体系，改变‘只借不还’的行为模式。”

“信用评级制度可以有效地规范地方政府投资融资，避免短期行为。清晰、透明的地方资产负债和财政收入支出信息及地方政府信用评级，有利于完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向。”刘俏说。

(实习生周程程对本文亦有贡献)