新型城镇化行动清单（一）

“人”城镇化

“人们来到城市是为了生活，住在城市是为了生活得更好。”亚里士多德一语，道出了中国数以亿计的进城农民工对融入城市的梦想与追求。

“原来是农业人口，现在是城市人口，这个转化过程涉及到哪些要完善的方面，才能真正拥有作为城里人的感觉？”北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春的这一追问，引导我们进入更深层次思考：如何做好“人”的城镇化进程……

《《《

钱从哪里来？

在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

新型城镇化“钱路”明确：允许地方政府发市政债

每经记者 金微 发自北京

新型城镇化的资金从何来？

3月16日发布的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中明确提到创新城镇化资金保障机制，加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。

与此同时，《规划》对土地财政进行了批评，称加剧了土地粗放利用、加大了地方债风险。

国际金融论坛城镇化研究中心主任易鹏在接受 《每日经济新闻》记者采访时表示，城镇化的资金来源中，土地收入会逐渐减少。未来将推行高效的城镇化，控制住房面积，控制城市边界，防止“空城鬼城”出现等。

允许地方政府发债

去年，全国土地出让金为4.1万亿元，创下历史新高。

今年全国“两会”期间，“土地财政”成为代表委员关注的焦点，一些代表委员认为，依靠土地财政是一种类似“毒瘾”的依赖症，必须下大力气戒除。

土地财政与我国工业化、城镇化的高速发展期紧密相连，它在保障地方政府的资金来源时，同时也被指为房价上涨的重要推手。

易鹏认为，土地财政有弊端，但短期内难以消除，地方没有土地财政，很多事情就没办法进行，而房产税的推出需要时间，且相比土地财政收入，盘子仍较小，“一些新的举措将会成为新型城镇化建设资金的长期目标。”

新型城镇经建设资金的来源，提到较多的就是市政债的发行。这次《规划》提到，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道。

市政债的发行有利于解决目前地方政府大量隐性负债的问题，是“开前门堵后门”的重要渠道。国家发改委宏观经济研究院常务副院长王一鸣认为，地方政府融资改革方向即是给予其长期融资方式，其长期债券甚至是十年、二十年债券。

按照 “建立规范透明的城市建设投融资机制”，其他渠道还有：创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重等。

鼓励公共基金、险资参与

规划也制定非公有制企业进入特许经营领域的办法，鼓励社会资本参与城市公用设施投资运营。鼓励公共基金、保险资金等参与项目自身具有稳定收益的城市基础设施项目建设和运营。

这些举措均作为新型城镇化建设资金的重要来源，像社会资本参与城市公用设施投资目前在多地已经推行，而像公共基金、保险资金等提法较新。

在基金领域，2013年4月，山西省成立三只城镇化建设基金，用于破解襄垣、武乡、灵石三县城镇化建设的融资瓶颈，三只基金规模达25亿元。

全国政协委员、北京大学教授厉以宁曾表示，城镇化最好的办法就是建立城市公共建设基金。“可以借鉴澳大利亚和新西兰城镇化经验，地方政府承担部分资金作为种子基金，银行、社会保险组织、大企业都投资建立基金，向社会发行公共投资基金券，按照市场规律来解决城镇化建设资金问题。”

易鹏表示，除了培育地方税收，调整中央和地方的事权，中央承担更多事权将减轻地方政府的财力开支外，地方政府同时也要减政放权，让更多的社会资本进入到原来政府买单的项目里来。

另外，适当运用金融工具解决资金来源，新型城镇化建设资金将形成多管齐下的局面，也有利于倒逼现行体制的改革，“新型城镇化建设不是一蹴而就，将是一个漫长的过程。”易鹏说。

《《《

该怎样服务？

现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局，制约着农业转移人口市民化，阻碍着城乡发展一体化。

实施“差别化”落户政策：给两亿农民工带来福音

每经记者 王雅洁 发自北京

“人们来到城市是为了生活，住在城市是为了生活得更好。”亚里士多德一语，可以道出中国目前超2亿农民工的心声。而现实是，面对户籍壁垒，这一庞大人群在创造经济价值的同时，却难以享受到包括社保、教育、就业、住房等社会公共服务。

记者注意到，近日出炉的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中，明确表示“努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户”，将达到“常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距缩小2个百分点左右”的目标。在国家新型城镇化规划之下，农民工进城落户等问题，将逐步把梦想变成现实。

推行居住证制度改革

“按照尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先、带动增量的原则，以农业转移人口为重点，兼顾高校和职业技术院校毕业生、城镇间异地就业人员和城区城郊农业人口，统筹推进户籍制度改革和基本公共服务均等化”，这可视为农业转移人口市民化的方向。

在中国国际经济交流中心信息部部长徐洪才看来，这部《规划》最大的亮点是强调以人为本，推进以人为核心的城镇化。包括建立居住证制度，以居住证为载体，建立健全与居住年限等条件相挂钩的基本公共服务提供机制。城镇流动人口暂住证持有年限累计进居住证。未来还将探索健全人口信息管理制度。加强和完善人口统计调查制度，健全人口变动调查制度。加快推进人口基础信息库建设，分类完善劳动就业、教育、收入、社保、房产、信用、计生、税务等信息系统，逐步实现跨部门、跨地区信息整合和共享。

一名地方发改委人士对 《每日经济新闻》记者表示，上述人口管理举措指导意义鲜明，但受不同地区的经济发展状况等因素制约，地方需要因地制宜，抓住人口管理系统的非线性、反直观性，不确定性和动态性。作为户籍制度改革的内容之一，居住证制度被认为是对人口登记制度的一种完善。而且，在不少人看来，推行居住证制度，是在现有户籍制度暂时不能一刀切取消的现实下最好的选择。

实施差别化落户政策

去年全国“两会”期间，曾有政协委员对《每日经济新闻》记者表示，事实上，进城不等于城镇化，进城包括两层含义，一是农民从居住的农村进入到已经存在的城市，即从传统农村进入到传统城市；二是从传统农村进入到新建的新型的城镇里面去。

如果按户籍来算，我国人口城镇化率只有35%左右，远低于世界52%的平均水平。而现行户籍和土地制度，正是横亘在城乡之间的主要壁垒。

对此，《规划》中提出的对策是“实施差别化落户政策”，即以合法稳定就业和合法稳定住所（含租赁）等为前置条件，全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开城区人口50万~100万的城市落户限制，合理放开城区人口100万~300万的大城市落户限制，合理确定城区人口300万~500万的大城市落户条件，严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模。大中城市可设置参加城镇社会保险年限的要求，但最高年限不得超过5年。特大城市可采取积分制等方式设置阶梯式落户通道调控落户规模和节奏。

对于上述举措，徐洪才认为这体现了中央量力而行，实事求是的态度。户籍制度的变革依旧是农民进城的关键。各类城镇在健全农业转移人口落户制度时，也要根据综合承载能力和发展潜力，以就业年限、居住年限、城镇社会保险参保年限等为基准条件，因地制宜制定具体的农业转移人口落户标准。更重要的是，不能盲目追求统计数据上的城镇化率，而要把实践人口的城镇化作为主要任务。

《《《

谁提供粮食？

继续加大中央财政对粮食主产区投入，完善粮食主产区利益补偿机制，健全农产品价格保护制度，提高粮食主产区和种粮农民的积极性。

财政将“垂青”种粮大县：主产区不能盲目城镇化

每经记者 金微 发自北京

随着新型城镇化的启动、耕地保护、粮食安全等问题也受到关注。

3月16日，《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》（以下简称 《规划》）明确：必须严格保护耕地特别是基本农田，并要求“继续加大中央财政对粮食主产区投入，完善粮食主产区利益补偿机制”。此外，农业部副部长牛盾在今年全国“两会”期间透露，主产区利益补偿机制预计很快出台。

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥在接受 《每日经济新闻》记者采访时说，这些规定主要是为了新型城镇化政策实施时，粮食主产区不要过多地盲目地追求城镇化，防止非粮化、非农化，保护粮食安全。

严格耕地保护机制

在《规划》中，无论是土地制度管理改革、中西部城市群、保障粮食安全等方面均着墨甚多。

在土地制度管理方面，《规划》要求 “实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度”，完善耕地占补平衡制度，建立健全耕地保护激励约束机制。“落实地方各级政府耕地保护责任目标考核制度，建立健全耕地保护共同责任机制；加强基本农田管理，完善基本农田永久保护长效机制，强化耕地占补平衡和土地整理复垦监管。”

在培育发展中西部地区城市群方面，《规划》提到，中部地区是我国重要粮食主产区，西部地区是我国水源保护区和生态涵养区。培育发展中西部地区城市群，必须严格保护耕地特别是基本农田，确保流域生态安全和粮食生产安全。

《规划》明确“确保国家粮食安全是推进城镇化的重要保障”，“严守耕地保护红线，稳定粮食播种面积”。具体举措包括“加强农田水利设施建设和土地整理复垦，加快中低产田改造和高标准农田建设”。“坚持米袋子省长负责制和菜篮子市长负责制”。

《规划》还对主产区的支持有明确要求，“继续加大中央财政对粮食主产区投入，完善粮食主产区利益补偿机制，健全农产品价格保护制度，提高粮食主产区和种粮农民的积极性。”

财政支持粮食主产区

今年全国“两会”期间，多位代表、委员均提到加快健全粮食主产区利益补偿机制，对粮食主产区给予补偿。

农业部副部长牛盾在接受《每日经济新闻》记者采访时说，粮食的两个职能是经济效益和社会安定。牛盾说，这不仅需要政策的调整还需要财政的杠杆，“对体现经济和社会效益的地方政府进行政策倾斜和财政补偿，相关政策会很快出台。”

另外，这次《规划》提到“将粮食生产核心区和非主产区产粮大县建设成为高产稳产商品粮生产基地”。李国祥介绍，目前粮食主产区是按省来划定，而非粮食主产区同样有产粮大县，地方需要加大对辖区内产粮大县的支持力度。

此外，列入今年全国人大常委会立法工作计划的《粮食法》，将会以法律的形式支持粮食主产区。全国人大农业与农村委员会副主任委员刘振伟表示，《粮食法》的三个重点之一就是“调动主产区和生产者生产粮食的积极性”，另外还包括分清销区和产区的责任，给销区也要增加一些压力，不能全部依赖产区。

《规划》在谈到城镇化的重要意义时，提到“城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径”，我国农村人口过多、农业水土资源紧缺，在城乡二元体制下，土地规模经营难以推行，传统生产方式难以改变，这是“三农”问题的根源。

《《《

怎样才包容？

推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。

提建设包容性城市：让进城者踏实扎根

每经记者 张雯 发自北京

在过去数年间快速推进的“土地”城镇化，由于要素的过快流动，制造出了许多游离在农村和城市社区之外的碎片化生活的群体。

近日公布的《国家新型城镇化规划 （2014-2020年）》（以下简称《规划》）中，对这个问题指出了解决的方向，提出要推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。

“原来是农业人口，现在是城市人口，这个转化过程涉及到哪些要完善的方面，比如户籍、医疗、教育等，他才能真正拥有作为城里人的感觉？”北京大学环境学院城市与区域规划系教授冯长春告诉《每日经济新闻》记者，“我理解的包容性城市，就是一个城市要给进城者扎根的踏实感觉”。

包容性城市就要让人扎根

按照联合国人居署在《世界城市报告》（2000年）中的定义，“包容性城市”包含经济、社会、政治和文化4个方面的含义，且这4个方面相互关联与促进，共同作用于城市鸿沟的弥合过程。

城市的快速扩张，难免会造成“碎片化”生存的群体，这部分群体与其故土之间的承续被城市所切断，游离状态的生活也使这部分群体较难获得发展的公平与机遇。

但一个“包容性的城市”则不同。在这个城市中的每个人，不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均能利用城市所提供的机会参与生产性活动。

包容性城市可以弥合被割裂的群体生存状态，即所谓“城市鸿沟”问题，其关键在于建设高水平的社会服务体系。

因此，按照此次发布的新型城镇化规划，农民工及其家庭、子女都得到了相应的考虑：农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，并且农民工也将更大范围地参加党组织、工会和社团组织，并可比之前更多地成为各级党代会代表、人大代表、政协委员，享受参政议政和参加社会管理的权利，对农业转移人口，也要参与社区公共活动、建设和管理。

“包容性城市就要使人扎根、发展”，冯长春告诉《每日经济新闻》记者，过去仅仅一个户籍制度便紧紧束缚了“碎片化”群体获得公平发展的空间，现在很多地方已经放开户籍制度，下一步还需要考虑到医疗、教育、养老等其他社会公共服务，是否能给城市外来者以“扎根”的空间。

冯长春认为，社会服务的均等化是完善社会服务体系的核心问题，未来一个阶段，随着城市中产阶层规模的不断扩大，高水平医疗、教育等社会服务资源的广覆盖与均衡配置，将成为城市社会平稳发展的基础性保证。

大城市要实现产业转移

随着“京津冀一体化”话题的热议，对“北上广”等特大城市要挤出若干经济功能、实现产业转移吸引了公众的关注。

此次新型城镇化规划提出，根据城市资源环境承载能力、要素禀赋和比较优势，培育发展各具特色的城市产业体系，特大城市要适当疏散经济功能和其他功能。

“特大城市要考虑自己的发展定位，适当疏散经济功能和其他功能，这与我们之前提及的产业调整、结构优化、经济转型是紧密联系的”，冯长春告诉《每日经济新闻》记者，我国特大城市的城市化率已经很高了，像北京等城市已经达到了发达国家城市的水平，未来城市产业结构调整的次序方向应当是第三产业优先并占主导位置，也即以智力、知识密集型产业、创新型产业、高端服务业等为主，而低端的、劳动密集型的制造业、加工业等，则可向中小城市转移。

根据新型城镇化规划，城市产业体系将更各具特色，大中小城市和小城镇的产业发展格局将更优势互补，城市污染企业将实现治理改造和环保搬迁，总的来看，城市将被当做有机的组合模块，实现更互动的联动发展。