城市规划坚持“一张图”:防止换领导就改规划

每经记者 胡健 发自北京

3月16日晚间发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）除了对我国未来的城镇化发展方向和路径指明了方向外，其在城市规划一些表述有很多新意。

如《规划》第十七章——“提高城市规划建设水平”的开篇就提出，适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制，严格建筑规范和质量管理，强化实施监督，提高城市规划管理水平和建筑质量。

又如《规划》指出，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

“多规合一”成新方向

《规划》要求“把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程”。

同时《规划》还强调，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制，合理划定城市“三区四线”，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制。

北京市副市长陈刚曾表示，特大城市容易走到一个“摊大饼”的空间布局模式。最关键的问题，是要控制生态空间和农业空间，保护住这个空间边界，用这个边界来分割城市。

《规划》还特别强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

近年来，随着城市化的进程加速，“规划打架”衍生出的效率低下或“规划浪费”成为阻碍城市发展的一个问题。

河北发改委一位人士向 《每日经济新闻》记者介绍称，《规划》中列举的“经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划”三项规划分别隶属于发改委系统、住建系统、国土系统等管理，“互不隶属”，因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。

上述河北发改委人士还表示，更广泛的多规还包括交通、环境、生态规划等，而往往这些规划都是各部门各自制定或公布，很容易出现冲突。

国土部调研的情况，一些地方擅自或变相修改土地利用规划，造成规划用地指标提前超支、透支等问题突出。

在各地的开发区、新区中这类问题最为明显，比如部分地方为吸引企业入驻，给予的优惠政策超越了土地利用总体规划的要求，部分地方不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱等。

坚持“一本规划”加以落实

针对上述问题，《规划》提出，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。

对此，上述河北发改委人士表示，拆旧城建新城是目前一些地方政府所倚重的城市建设方式。这样做既可以改变城市的旧面貌，又可以提高土地利用率，增加政府土地财政收入，但一个前提就是必须要修改规划。

该河北发改委人士进一步指出，一些地方的城市规划“短命”的客观原因是经济发展速度快，很多规划的确缺乏前瞻性，但不可忽略的主观因素是由于缺乏国家层面总体布局安排和综合考评体系，城市都想不断扩张，获得更多的用地指标，发展经济。

据《每日经济新闻》记者了解，探索“三规合一”也为保证规划不“换届”打下基础，目前北京、广州等经济发达城市已经开始这方面探索。

例如广州于2012年10月全面启动全市“三规合一”工作。此后历时1年半，当地召开了150多场协调会、现场会和审查会，组织各相关部门协调城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里。

当地政府在广州市“一张图”的基础上，划定了全市统一建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线，形成一张蓝图。

广州市规划局统计的数据显示，加上现行土规中的增量共248平方公里，按照广州市每年约30平方公里的用地需求，可保障全市未来8年内的全部建设用地需求。在“一张图”基础上初步实现建设项目选址一目了然，避免因规划不一导致的来回调整、反复修改。

（实习生周程程对本文亦有贡献）