新型城镇化行动清单（二）

“市”宜居化

为确保城市发展模式科学合理，《规划》突出城镇化要体现生态文明、绿色、低碳、节约集约等要求，通过城镇化质量，提高市民生活品质。当然，为使城市生活和谐宜人，国家还得努力稳步推进义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、保障性住房等城镇基本公共服务覆盖全部常住人口，让消费环境更便利、生态环境能改善、空气质量有好转、饮用水安全有保障。

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规划如何做？

保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。加强规划实施全过程监管，确保依规划进行开发建设。

城市规划坚持“一张图”:防止换领导就改规划

每经记者 胡健 发自北京

3月16日晚间发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》（以下简称《规划》）除了对我国未来的城镇化发展方向和路径指明了方向外，其在城市规划一些表述有很多新意。

如《规划》第十七章——“提高城市规划建设水平”的开篇就提出，适应新型城镇化发展要求，提高城市规划科学性，加强空间开发管制，健全规划管理体制机制，严格建筑规范和质量管理，强化实施监督，提高城市规划管理水平和建筑质量。

又如《规划》指出，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

“多规合一”成新方向

《规划》要求“把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念融入城市规划全过程”。

同时《规划》还强调，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，科学确立城市功能定位和形态，加强城市空间开发利用管制，合理划定城市“三区四线”，合理确定城市规模、开发边界、开发强度和保护性空间，加强道路红线和建筑红线对建设项目的定位控制。

北京市副市长陈刚曾表示，特大城市容易走到一个“摊大饼”的空间布局模式。最关键的问题，是要控制生态空间和农业空间，保护住这个空间边界，用这个边界来分割城市。

《规划》还特别强调，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”。

近年来，随着城市化的进程加速，“规划打架”衍生出的效率低下或“规划浪费”成为阻碍城市发展的一个问题。

河北发改委一位人士向 《每日经济新闻》记者介绍称，《规划》中列举的“经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划”三项规划分别隶属于发改委系统、住建系统、国土系统等管理，“互不隶属”，因此在制订规划及执行时常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。

上述河北发改委人士还表示，更广泛的多规还包括交通、环境、生态规划等，而往往这些规划都是各部门各自制定或公布，很容易出现冲突。

国土部调研的情况，一些地方擅自或变相修改土地利用规划，造成规划用地指标提前超支、透支等问题突出。

在各地的开发区、新区中这类问题最为明显，比如部分地方为吸引企业入驻，给予的优惠政策超越了土地利用总体规划的要求，部分地方不按规划要求选址，不按计划供地，造成规划管理和计划管理上的混乱等。

坚持“一本规划”加以落实

针对上述问题，《规划》提出，保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，防止换一届领导改一次规划。

对此，上述河北发改委人士表示，拆旧城建新城是目前一些地方政府所倚重的城市建设方式。这样做既可以改变城市的旧面貌，又可以提高土地利用率，增加政府土地财政收入，但一个前提就是必须要修改规划。

该河北发改委人士进一步指出，一些地方的城市规划“短命”的客观原因是经济发展速度快，很多规划的确缺乏前瞻性，但不可忽略的主观因素是由于缺乏国家层面总体布局安排和综合考评体系，城市都想不断扩张，获得更多的用地指标，发展经济。

据《每日经济新闻》记者了解，探索“三规合一”也为保证规划不“换届”打下基础，目前北京、广州等经济发达城市已经开始这方面探索。

例如广州于2012年10月全面启动全市“三规合一”工作。此后历时1年半，当地召开了150多场协调会、现场会和审查会，组织各相关部门协调城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里。

当地政府在广州市“一张图”的基础上，划定了全市统一建设用地规模控制线、建设用地增长边界、生态控制线、产业区块控制线，形成一张蓝图。

广州市规划局统计的数据显示，加上现行土规中的增量共248平方公里，按照广州市每年约30平方公里的用地需求，可保障全市未来8年内的全部建设用地需求。在“一张图”基础上初步实现建设项目选址一目了然，避免因规划不一导致的来回调整、反复修改。

（实习生周程程对本文亦有贡献）

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如何来协调？

构建以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴；大中小城市和小城镇协调发展的“两横三纵”城镇化战略格局。

明确建设“七大城市群”：东中西定位不同协调发展

每经记者 原金 发自北京

新型城镇化规划落地后，此前有关城市群的猜想也予以明了。

根据在近日公布的《国家新型城镇化规划 （2014~2020年）》（以下简称《规划》），未来我国城市群发展将会按照“两横三纵”城镇化战略格局进行发展。

在上述《规划》中，东部地区的京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大城市群，毫无争议地成为未来重点发展的城市群。此外，成渝、中原、长江中游、哈长四大城市群，也被列为中西部地区重点培育的城市群。

主要城市群浮出水面

《规划》指出，到2020年，我国常住人口城镇化率将达约60%，户籍人口城镇化率要从目前的35.7%提高至45%左右。如此巨大的发展空间自然吸引各地的争抢。

在城市群的竞争中，最热的一个话题是谁能与京津唐、长三角、珠三角一样，成为国家级城市群。在上述《规划》中，除去三大固有的国家级城市群外，成渝、中原、长江中游、哈长4个城市群被写入规划，是否意味着它们有望升级为国家级城市群呢？

昨日（3月17日），中国城市规划设计研究院副院长李迅在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，并不能简单地认为《规划》中提到的这7个城市群就是国家级的城市群，实际上国家层面对城市群的发展在《全国主体功能区规划》里都有体现。

据记者了解，2011年公布的《全国主体功能区规划》中，已经明确划定我国的主要城市化地区，共计21个地区。

根据《规划》，未来我国城市群的发展，也将遵循以陆桥通道、沿长江通道为两条横轴，以沿海、京哈京广、包昆通道为三条纵轴，“两横三纵”城镇化战略格局，这种布局跟《全国主体功能区规划》相同。

李迅表示，对于《全国主体功能区规划》所提到的城市群，要从不同区域区别对待，李迅建议在西部地区的成渝以及以武汉为中心的长江中游，应该被列入国家级的城市群。

对于之前出现的众多地区争抢国家级城市群的现象，李迅评价称，“城市群是国家核心发展的发动机，不是说大家想成为国家级，而是国家需要这些城市群。”

拟建城市群协调机制

按照李迅的观点，除去东部的城市群外，中部和西部地区都需要有各自的主要城市群。《规划》也对不同地区的城市群明确了发展方向。

城市群是我国经济增长的引擎，国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成指出，我国当前的主要城市群10%的面积承载超过2/3的经济总量，却只承载了全国1/3的人口，区域差距问题明显。

《规划》提出，建立城市群发展协调机制。建立完善跨区域城市发展协调机制。以城市群为主要平台，推动跨区域城市间产业分工、基础设施、环境治理等协调联动。重点探索建立城市群管理协调模式，创新城市群要素市场管理机制，破除行政壁垒和垄断，促进生产要素自由流动和优化配置。

“我国城镇化有一个特性，是在不同的发展阶段，各个发展阶段同时存在的状况。”李迅表示，东部地区目前已进入到工业化中后期，但中西部地区还处在工业化中期或初期。

针对东部地区城市群的发展，《规划》提出优化提升东部地区城市群。京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群是我国经济最具活力、吸纳外来人口最多的地区，要以建设世界级城市群为目标，加快形成国际竞争新优势，在更高层次参与国际合作和竞争。

针对中西部地区城市群，《规划》提出培育发展中西部地区城市群。中西部城镇体系比较健全、城镇经济比较发达、中心城市辐射带动作用明显的重点开发区域，要在严格保护生态环境的基础上，引导有市场、有效益的劳动密集型产业优先向中西部转移，吸纳东部返乡和就近转移的农民工，加快产业集群发展和人口集聚，培育发展若干新的城市群，在优化全国城镇化战略格局中发挥更加重要作用。

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怎样来评价？

对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

全国一半县市取消GDP考核

每经记者 李彪 发自北京

延宕多年的城镇化考核体系，正在一点点改变。

3月16日，公布的《国家新型城镇化规划 （2014~2020）》（以下简称 《规划》）明确提出，建立生态文明考核评价机制，对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

对此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民对外表示，这意味着全国将有一半左右的县和县级市取消GDP考核。

国务院发展研究中心研究员周宏春告诉《每日经济新闻》记者，“从中央政策导向看，（对于GDP考核）是要弱化、淡化、不考核。”

GDP考核正逐步取消

近年来，随着城镇化的快速推进，城市人口的快速增加，生态环境隐患也在进一步加大，加强生态环境保护在城镇化的发展过程中具有重要意义。

《规划》提出，完善推动城镇化绿色循环低碳发展的体制机制，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式和生活方式。

在城镇化政绩考核方面，《规划》明确要求，建立生态文明考核评价机制。把资源消耗、环境损害、生态效益纳入城镇化发展评价体系，完善体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。

实际上，有关环境保护与经济发展的协调问题，已在业内进行了多次探讨。

去年，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，也提出对限制开发区域和生态脆弱的国家扶贫开发工作重点县取消地区生产总值考核。对此，中央财经领导小组办公室副主任杨伟民在“城市中国计划2013年度论坛”上表示，这意味着全国将有一半左右的县和县级市取消生产总值（GDP）考核。

实行最严格的环境监管制度

在推进生态环境保护方面，更多地采用灵活的市场化手段是重要的方向。这意味着未来在资源使用价格、企业排污违法成本等领域，都将面临更严格的经济层面约束。

《规划》提出，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。加快自然资源及其产品价格改革，全面反映市场供求、资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复效益。建立健全居民生活用电、用水、用气等阶梯价格制度。制定并完善生态补偿方面的政策法规，切实加大生态补偿投入力度，扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准。

《规划》要求，建立资源环境产权交易机制。发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理。

同时，针对环保领域监管不严、处罚较轻的“顽疾”，《规划》指出，实行最严格的环境监管制度。建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度。

值得注意的是，“最严格的环境监管制度”已多次在政府文件中被提及，结合当前的生态环境问题来看，如何才能体现“最严格”？周宏春解释，“最严格”如果从制度看，一是采取国家层面的环境监测，需要有真实的数据基础，第二是环境违法的终身追究。“国家实际上是从这两个层面来推动的，但在实际操作过程中还是存在一些问题，要通过改革来完善。”