重庆地票五年考：市场化运作力保耕地占补平衡 制度细节尚需完善

每经记者 鄢银婵 发自重庆

党的十八届三中全会释放的土地改革信号，让土地流转成为持续的热点。而在此前，重庆地票制度已经试行5年，其在保证耕地占补平衡的同时，实现了缓解城市建设用地紧缺、提高农民财产性收入等多赢效果，但也引来一些质疑。为此，《每日经济新闻》记者走访相关村落，对话管理部门及学者专家，以期为地票制度的发展完善给出有益的参考。

在当前各地探索农村土地流转入市的背景下，作为重庆盘活城乡建设用地市场的重要工具，地票已经低调试行超过5年。

所谓“地票”，简单来说就是城市建设用地指标。重庆市国土资源和房屋管理局 （以下简称重庆市国土房管局）提供的信息显示，截至2013年12月底，该市已有近67万农户申请农村建设用地复垦，涉及面积约39万亩，已完成复垦18.15万亩 （一部分用于增减挂钩），已成交地票13.15万亩，成交额达267亿元。

近日，《每日经济新闻》记者针对重庆地票运行情况调查发现，重庆先行先试的地票制度，探索出了一条解决城镇化进程中农民进城后建设用地被闲置废弃、耕地保护压力增大、城市建设用地紧缺等问题的新路子，同时实现了农民土地财产权利，达到多赢的效果。

不过值得注意的是，也有部分市场人士及学者对重庆地票模式的运行效果和改革前景心存疑虑，对地票实行中伴随的宅基地管理、复垦耕地质量对等性、农村集体经济组织的资产管理能力等表示担忧。

张锦银的地票账本/

一方面，农村人均宅基地面积大幅超标；另一方面，新增城市建设用地供不应求。在严峻的现实情况下，重庆地票应运而生。

张锦银站在一块种了大白菜的土地前告诉《每日经济新闻》记者，这原本是他家老房子的宅基地，5年前，这块地一次性给他带来了近4万元的收益。至于这块土地如何 “变现”，其中的诀窍便在于重庆开创性提出的地票制度。

张锦银是重庆市江津区李市镇孔目村村民。2007年底，经他本人申请，在区乡干部的组织下，张家年久失修的老房子被拆除，所在地块复垦为耕地。2008年12月，这块地与众多被复垦的农村建设用地被打包进一宗面积上百亩的地票，并进入重庆农村土地交易所（以下简称重庆土交所）拍卖，经过多轮竞价，这宗地票以每亩8万多元的价格被拍走。

而在此前，由于农村集体土地只能在集体内流转，张锦银这块宅基地曾获得的报价还不到3000元。

近5年来，重庆依托地票模式，共实现了267亿元的总成交额。

所谓“地票”，简单来说就是城市建设用地指标。《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定，农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地后，可用于建设的用地指标，即为地票。

《每日经济新闻》记者调查发现，作为盘活城乡建设用地市场的重要工具，重庆地票已经低调试行超过5年。但相对于和地票一脉相承的重庆土交所，重庆方面对地票的态度十分谨慎，即便是在运行5年之后，当记者采访重庆市国土房管局相关人士时，对方的态度仍然很低调。

2008年4月，已获批城乡统筹改革试验区的重庆市开始筹谋中国第一家农村土地交易所，该交易所的最终目的是要打破城乡二元土地阻隔，优化城乡用地结构，在农村集约土地，满足城市用地需求，同时让城市化效益反哺农村。

2008年8月上旬，国土资源部与重庆市政府签订战略合作协议，支持重庆探索土地利用新机制和耕地保护新模式，设立农村土地交易所。随后，国务院常务会议通过并发布了 《关于支持和促进重庆市统筹城乡改革和发展的意见》。

2008年12月4日，重庆农村土地交易所正式挂牌。交易所由重庆市政府出资，是该市国土房管局的直属副局级事业单位。当日举行首场地票交易，拍出两张地票，共计1100亩，其中包含前文所述张锦银家的地块。

“重庆成为地票试行区有它自身的特点。”重庆土交所执行总裁童代志告诉《每日经济新闻》记者，重庆具有特殊的“大城市、大农村”格局，1997年城乡人均年收入差距为3000元，2007年这一差距已扩大至1万元，如何消除二元结构，实现城乡发展一体化，成为重庆必须破解的难题。

不过最终令重庆下定决心研究地票制度的，是一份来自江津区农村建设用地使用状况的调研报告。

报告显示，2006年，江津区对全区用地情况进行调查摸底后发现，39万农户中，有23%完全放弃了承包地，60%的农户以非农收入为主，大量的农村房屋空闲和废置；农村居民人均宅基地面积高达198平方米，远高于国家《村镇规划标准》人均150平米的上限；同时，重庆每年新增城市建设用地指标约为10万~15万亩，实际需求却远高于这一数字。

严峻的现实跃然纸上：一方面，农村人均宅基地面积大幅超标，另一方面，新增城市建设用地供不应求。各方都在期盼一种工具使二者之间产生化学效应，达到 “一石二鸟”的效果。这个工具，便是地票。

一张地票的“旅程”/

市场主体竞得地票，并不意味着获得土地使用权。要想兑现地票，仍需参加“招拍挂”，可在全市范围选取符合规划的土地，用地票办理转用手续。

《每日经济新闻》记者了解到，地票从生产到使用，要经历4个环节，分别是复垦、验收、交易、使用，每个环节都缺一不可。

据重庆土交所人士介绍，首先要以土地利用总体规划和复垦整理规程为指导，在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，对规划确定的扩展边界以外的农村建设用地实施复垦。

“复垦也是一个系统性的工程。”重庆土交所执行副总裁王晓芹介绍说，复垦的流程依次为：农户申请—乡镇申报—区县组装项目—前期测绘—签订协议—入库备案—工程建设招投标—项目实施复垦。

宅基地经过复垦后，再由土地管理部门会同农业、水利、林业等部门，对复垦产生的耕地从质量和数量两个方面进行把关，在留足农村发展空间的基础上进行验收，确认腾出的建设用地指标，便是地票的来源。

“验收同样有严格的技术标准。”王晓芹说，复垦后的耕地要求达到有效土层厚度不低于40厘米，砾石及瓦砾含量不超过15%，耕地平均台面坡度不超过15度，并基本与其他耕地连片。

达到这些要求，才能验收合格。土交所对接市场需求后，将验收合格的项目进行组合打包，形成一宗地票，在交易所进行拍卖，具有独立民事能力的自然人、法人或其他组织均可参与竞买，竞拍成功者会得到地票证书。

至于为何使用 “打包”这一形式，童代志解释称，重庆人均土地占有量较小，单个农民提供的土地零散，不便于管理，所以采取了在区县政府下设土地整治机构，由该机构接受农民委托开展复垦整治，合格后再拿到交易所进行拍卖的方式。

“即便地票已经成交，但集体经济组织和农户仍然拥有对该块复垦耕地的使用权。”重庆土交所人士介绍称，只要村民户籍未更改，都能继续对该块耕地进行种植。

值得注意的是，市场主体竞购到地票并不意味着获得了土地使用权，要想把用地指标落实到土地上，仍然需要参加土地“招拍挂”流程，可在重庆范围内选取符合城乡总体规划、土地利用总体规划的待开发土地，用地票申请办理转用手续，最终将地票落地为实际的建设用地地块。

事实上，重庆地票制度的大体轮廓在国内另一土地改革制度上也有迹可循。

根据规定，城市基础设施用地及经营性用地等都需要由国土资源部门提供指标，该指标按年配给，各地年度建设发展所用土地面积不能超过该指标数量。为了应对城市、农村建设用地双增长格局，国家制定了 “城乡建设用地增减挂钩”（以下简称增减挂钩），要求在城市建设项目实施期内，将农村集体建设用地复垦为耕地，将新增耕地转化为挂钩指标，可在城镇的项目开发区内占用等量耕地作为建设用地，以期实现耕地占用的动态平衡。

“我们的地票制度就是增减挂钩的升级版，但又有不同。”童代志告诉《每日经济新闻》记者，一是区域不同：增减挂钩的拆旧和建新均局限在某个区县范围，而地票交易在地域上不受限制，能将不同区县的地块打包为一个指标进行拍卖，最终拍得指标后，在使用它置换建设用地时，也不局限于某个区县；二是顺序不同，增减挂钩采用“先用后补”模式，地票则是“先补后用”，实现“先造地后用地”。

一位对重庆地票制度颇有研究的人士表示，“用”和“补”这一顺序调换的设计，对于解决当前耕地未批先占、多占少补、占优补劣等普遍问题更能发挥立竿见影的效果。

重庆市国土房管局提供的数据显示，近5年以来，重庆地票交易的频率和规模逐年增大，2008年仅交易4宗，2011年便达到上百宗；成交价格也由首场交易的8万元/亩逐步提升并稳定在20万元/亩左右；2007年重庆城镇与农村建设用地的比例为0.33∶1，2012年这一比例变成了0.43∶1，耕地保有量也逐年增加。

市场化之手/

在实际交易中，出价的高低是决定谁能获得地票的唯一条件。这一市场化运作的直观反映是，以市场供需决定的地票成交价格日渐趋稳。

如果单从上述数据来看，地票模式在重庆的5年试行着实称得上 “功德圆满”。而在探讨地票背后的推手时，多名常年研究地票制度的分析人士均将焦点放在了市场化上面。

“如果说地票是盘活农村土地市场的工具，那么市场化机制就是令地票发挥该功效的核心要素。”中国社科院农村发展研究所研究员党国英说。

“我们在最初设计时，就把市场化放在了重要的位置，它的理念主要体现在交易环节。”童代志表示，在每一场地票拍卖会前，重庆土交所都会广泛发布交易信息，以确保参加交易的市场各方信息对等，保障市场供需趋于平衡，而在实际交易过程中，出价高低是决定谁能获得地票的唯一条件。

《每日经济新闻》记者在采访中注意到，这一市场化基因的直观反映便是，以市场供需情况决定的交易价格日渐趋稳。

在中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军看来，重庆地票的最大魅力在于带动了市场多方的积极性，虽然宅基地和农房是农民的主要财产，但个人无法进行确权买卖，进而难以实现财产收益。此外，由于地票的落地使用在整个重庆市都有效，渴望获得城市周边土地开发权的企业给出的地票价格上涨空间很大，这对三峡库区城镇群等地的农民具有较大吸引力。

重庆市国土房管局提供的信息显示，该市已有近67万农户申请农村建设用地复垦，涉及面积约39万亩。

此外，对于市场另一端的开发机构而言，持有地票意味着在选择地块时更主动。如果开发商等市场主体看中一个没有指标的城镇规划范围内的地块，就可以凭地票申请政府将其纳入“招拍挂”流程进而竞拍。

一家重庆本地大型房企品牌公关人士告诉记者，过去政府推出地块，企业参与竞拍，但留给企业了解地块的时间短，难以与城乡规划形成良性战略互动。在地票制度下，企业可提早根据政府规划作出项目规划设计，并持有地票提早介入地块规划，从而降低了机会成本。

温铁军认为，地票还推动了城镇化进程。一个佐证是，此前重庆最偏远、经济不发达的城口县，农房在集体经济组织内部交易每户仅几千元至万元，而在重庆土交所拍卖后，价格已提升了数倍甚至十几倍。

“地票推动了远距离、大范围的城乡统筹，使边远山区农村建设用地以指标方式分享到城市周边土地的级差收益，加大了发达地区支持落后地区的力度，这是真正的城市反哺农村。”党国英说。

重庆官方发布的信息显示，过去5年以来，有三分之二的地票来源于渝东北、渝东南等偏远地区。

尚未完全变现的设计初衷/

尽管重庆地票在试行中可能存在复垦耕地后期管理、耕地质量对等性等问题和隐忧，但地票制度不少细节方面正在不断完善。

在不少专家学者看来，重庆地票试行过程中，拆除村民老屋并复垦形成地票的过程，理论上看是促进落实耕地占补平衡，但要达到占劣补优、占水田补水田等要求，还需要相关制度的进一步详细设计。

江津区李市镇孔目村村民陈吉祥向《每日经济新闻》记者反映，当时有村干部要求复垦村民每年上交一定费用作为继续耕种的前提条件，有一些村民不愿交钱导致耕地存在一段时间的闲置。

重庆地票相关规定指出，只要参与复垦的村民户籍未改变，就仍然拥有该块土地的承包经营权。但重庆土交所一名知情人士表示，孔目村搞宅基地复垦是在2006年、2007年，严格来说，这个情况与地票制度的关系并不大。

“后来大家都不愿意交这个钱，现在这个地基本是自己在种。”一名村民说。显然，复垦形成耕地的后期管护利用问题尚未得到根本解决。

此外，重庆地票的设计初衷是保护耕地质量和数量，但从最终执行效果来看，还需要在土地质量对等方面进行完善。

“每块地的自然条件等因素千差万别，数字不能完全反映，地票制度如果要继续试验，甚至推行到更广的区域，复垦耕地的质量是一个不容忽视的问题。”中国农业科学院农业经济与发展研究所教授胡定寰说。

事实上，按照现行耕地占补平衡制度，占有耕地和补充耕地的质量水平还难以精确到一一对等管理。对此，重庆土交所人士坦承，在地票制度执行过程中，也确实会遇到这类问题，地票试验将针对这一问题研究探索解决之道。

据知情人士透露，重庆土交所正在研究对耕地试行农用地分等定级和产能核算制度，将土地分成12个等级，在地票使用时，只能使用对等的土地，不对等的需要通过折算实现对等。“这也是重庆市国土房管局2009年的调研课题，目前还在细化研究”。

此外，地票在法律上的空白同样引人重视。

中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文曾在媒体上公开表示，目前法律上找不到“地票”概念，但地票的实施意义是将农村的集体建设用地拿到城市去用，是一个法律概念。

对此观点，上述重庆土交所人士并不认同。“这个问题我们也讨论过很多次，在地票生产及使用环节，没有改变集体土地的性质，复垦土地的使用权和所有权仍为集体所有，发生变化的只是使用目的，以前是建房子，现在是种庄稼，二者之间不存在抵触”。

尽管如此，重庆仍然希望防患于未然。童代志向《每日经济新闻》记者表示，今后重庆土交所也将考虑以地方立法的方式建设有关地票的法律体系。

除了上述问题，重庆地票制度还存在一些隐忧：在现行制度框架下，农户参与宅基地复垦热情较高，政府又制定了地票最低交易保护价，这对市场供需衔接提出了更高的要求。不过，重庆土交所人士对此表示，在较长一段时间内，土地市场不会出现供过于求的情况。

实际上，记者在调查中发现，同最初版本的地票制度相比，当前试行的制度不少细节方面都在不断完善。比如，最初的地票制度规定，开发商可通过国家建设用地计划和购买两种方式拿地，而国家计划指标是免费的，地票则要花钱，那么究竟谁用免费的、谁花钱就是一个问题。

对此，上述重庆土交所人士介绍称，目前，重庆已形成三轨并行的土地供给架构：国家下达的建设用地指标，用于国家重点项目用地、工业用地和公益性建设用地；国家城乡建设用地增减挂钩的增量指标，用于满足各区县县域经济发展；地票指标则用于主城区及区县城区经营性用地，主要是房地产开发。

“三轨并行机制还是存在一些问题，房地产开发市场需求大，在供需失衡的情况下，可能会出现价格上涨，进而刺激房价。”世联地产市场经理王波说。

不过重庆市国土房管局相关人士并不赞同这一说法。“按照目前重庆的地价、地票价、房价，地票价格在房价中的所占成本还不到1%，对房价的影响几乎没有，这也是当初将经营性建设用地与地票相对接的根本原因”。

该人士补充说，重庆方面正在讨论有关“主城区商业开发用地招拍挂环节，参与企业必须持有地票才能进场”的模式，但至于目前的条件是否成熟，还需要进一步研究。

地票模式的复制空间

重庆地票交易机制的核心是保证农民对于土地交易的知情权和参与权，这也是值得我国征地制度改革借鉴的地方。

党的十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利”。同时，农村土地流转成为当前各界热议的话题，各地方政府也在积极探索农村土地流转入市的模式。2013年4月，广州也推出了地票流转制度。

事实上，市场传言称，按照2008年最初的预想，重庆土交所将以一家全国性土地交易所的形象出现。《每日经济新闻》记者就此向童代志等人求证，对方对此不予置评。

但据一名接近重庆土交所的人士透露，“这几年到土交所考察交流的人很多，动过心思的省份也不少，希望以分所的方式在当地试行地票制度，甚至还曾向国土资源部请示了，但在土地方面国家还是很谨慎，没有批准。”

童代志认为，地票针对的问题具有全国普遍性，重庆在这方面的经验是可以复制的，类似重庆的地区都能适用。“不过我们当前的重点是做好自己的工作，暂未考虑向外省延伸的问题。”

不少分析人士认为，重庆地票交易机制的核心是保证农民对于土地交易的参与权，这也是值得我国征地制度改革借鉴的地方。

尽管童代志对重庆地票制度体系颇为满意，但他也坦承，“要将地票实施好，还是有一定难度，如果这项制度有向全国推广的可能性，也需要注意一些问题”。

首先，要加强农村宅基地管理。根据当前的机制，退出宅基地的农民将不能再申请新的宅基地，但农村宅基地市场管理混乱问题由来已久，不排除未来会出现复垦村民在耕地上修建房屋占用为宅基地，再复垦，再进行地票交易的现象。要从根本上贯彻好这一制度，需要探索农村宅基地有偿分配的问题。

其次，农村集体资产使用监管问题也引人关注。复垦农村公共设施、公益事业等建设用地的，扣除复垦成本后，剩余价款全部划归相应的农村集体经济组织；复垦村民宅基地净收益的15%也划归集体经济组织。“集体组织通过地票交易形成了资产，不再是‘空壳村’，但这些钱要怎么用，应该有一个监管机制。”王晓芹表示，目前重庆土交所在拨付地票价款时已进行了信息提示，至少发文到村委会并抄送至乡镇政府、区县监察等相关部门，推动区县跟进监管措施。

党国英认为，在复垦中，各级政府只有真正做到控制、遏止资本的逐利倾向，以保护农民利益为红线，才能从源头上保证改革安全、有效地进行下去。

从制度设计到操作细节，重庆地票制度，仍需要探索完善。