地票是为了保护耕地 价格靠市场决定

每经记者 鄢银婵 发自重庆

重庆地票制度已运行超过5年，有赞扬也有质疑，其中就有“劣地换良田”的担忧。同时，对于地票是什么，如何运转，它又属于谁以及今后改革方向等问题，还有很多人不甚清晰，为此，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了重庆市国土资源房屋管理局副局长黄茂军。

初衷是为保障耕地的数量和质量/

NBD：地票制度的核心是什么？

黄茂军：重庆创造地票复垦制度，首先是保证复垦质量，确保粮食安全。制度设计之初，就有一系列严格的规定、流程以及监管措施。

比如，复垦耕地的土壤厚度要在40cm以上，坡度也要小于15度，生产道路通达，排灌沟渠相连，相对集中连片等都是严格的验收标准。另外，农用地里有耕地、林地、园地，后面二者都不能作为地票来源，实际上农村宅基地复垦制度就是要严格保护耕地的数量和质量。

而为什么要选择农民废弃的宅基地来复垦呢？这是因为宅基地成为肥沃的耕地有一系列先天条件。上世纪70年代、80年代或以前的农村房屋为土墙浇筑结构，土壤肥沃，同时，这些土墙结构的房子年代久远，居住起来环境欠佳，所以农民在复垦时自愿性很高；而农村居民新建的房屋为砖混、钢混结构，年代较近，成本较高，往往不愿意退出。另外，不少人进城后，通过就业、买房、租住公租房或者投靠亲属等，其在农村的房屋也就没用了，这使得复垦的土地能得到保障。

同时，中国的粮食生产主要是靠自然环境，所以水源要有保障，而农房前后的耕地配套设施比较齐全，有排水沟、蓄水池；农民讲究风水，房屋采光较好。这些地方复垦后，耕作条件也很好，无形中降低了复垦费用，现在每亩大概1.5万元。

NBD：地票与农民息息相关，你们在保护农民权益方面有何尝试？

黄茂军：设置地票复垦制度的第二个初衷，就是要保护农民和农村集体经济组织的权益。当时设立地票制度是在十七届三中全会基础上制定的，农房都是一户一宅，重庆的标准是一个人最高30平方米，农民拿地建屋后，只能在集体经济组织内进行流转，而组织内每个人都有宅基地，所以卖不起价，没有复垦地票制度之前，只能卖几千块。

2007年通过的《物权法》规定了农村集体所有权、土地承包经营权、宅基地使用权等农民的一系列权利，地票制度就是要帮助农民发现其产权的价值。实行5年来，每亩复垦耕地地票的价格也经历了8万到20多万元的演变。同时，为进一步保护农民权益，我们也制定了保护价格，不能低于12万元，目前的价格大多在14万元。

此外，在收益分配上，我们制定了85:15的分配方案，即把地票成交价格扣除成本以后的85%给农民，15%给集体经济组织，保证收益全部归农。通过地票这一方式，让农村宅基地和农房的价值都得以实现。

另外，复垦的前提是农民在其他地方要有居住房，或者进城、租用公租房等，不能让人流离失所。

NBD：地票试行几年来，市场上也存在一定质疑，其中就有“劣地换良田”的担忧，您对此怎么看？

黄茂军：我认为这种担忧不应该存在，因为我们有一系列保障监督措施。首先，农民的宅基地具备很多成为优良耕地的前提条件，并且地票制度成立的初衷就是保护耕地及保障耕地质量。

其次，地票复垦是需要留足农村发展空间，比如一亩宅基地复垦后，需要在集中居住点里占6分地作为农民的新居住点；剩下4分，验收为耕地后才作为地票进行交易。同时，我们在城镇建设过程中要去“占”，一头是一亩耕地为一亩地票，另一头（城市建设）一亩地只有70%为耕地，30%为未利用土地，也就是说复垦的是一亩实打实的耕地，城市建设占用耕地仅为7成。

重庆通过建设用地复垦和地票制度，在建新拆旧、城市哺育农村统筹使用中，让耕地数量至少增加了30%。其次，粮食产能也会有提升，因为农村有充分的水、土壤、坡度、阳光及沟渠等保障，城市周边还有30%未占用耕地。可以说，重庆所执行的应该是最严格的保护耕地的制度。

地票由农村集体经济组织和农民共享/

NBD：试行5年来，在探索过程中地票的概念属性是否有变化？

黄茂军：地票一开始就是通过市场方式决定的，这一直是它最鲜明的特点，由始至终都没变过。

地票究竟是谁的，直到2009年我们才有了准确的认识。最初有人说是农村集体经济组织的，也有人说是政府的，我们认为不对，应该是农村集体经济组织和农民共享的。

地票到底是什么呢？我们的定性是原来农房宅基地使用权、农房所用权让渡出来的财产权利和发展权利，最后形成了一种具有发展权利的新型权利形态，其度量是按照复垦验收后耕地的面积来算的，价格最后靠市场来决定。

要让农民实现上述权利，分享到城镇收益，只能通过城镇土地的级差地租来实现。其中，价值的实现就要通过指标这种形式来解决，才能形成良性循环。

需要特别指出的是，这个指标能促进城市和农村建设用地的统筹利用，但那不是我们的根本目的和出发点，而是实现耕地保护权益的通道。

此外，目前，重庆已形成三轨并行的土地供给架构：国家下达的建设用地指标，用于国家重点项目用地、工业用地和公益性建设用地；国家城乡建设用地增减挂钩的增量指标，用于满足各区县县域经济发展；地票指标则用于主城区经营性用地，主要是房地产开发。

我们之所以选择经营性用地作为地票指标的切入口，也是经过慎重考虑的。

首先，工业用地的价格，全国都较低，重庆最高也就32万元/亩，低的只有几万元/亩，现在地票价格基本稳定在20万元/亩左右，放在工业用地中难以消化，也会影响工业发展；其次，如果用于基础设施、公益设施，它本来属于划拨土地，要征用，本来要几十万元一亩，再增加成本也难以消化；唯一能用的就只有经营性房地产开发用地，目前重庆主城区楼面地价在2400元/平方米，房价在6700元/平方米，20万元/亩的地票价格加进来就很低，只占1%不到，能较好的吸纳消化。

正研究农用地分等定级/

NBD：地票制度接下来有哪些探索方向？

黄茂军：我们现在正在研究对耕地试行农用地分等定级和产能核算制度，也就是说将土地分成12个等级，在地票使用时，用对等的土地进行使用，不对等的就要通过折算实现对等。

不过这个措施操作起来还有一定难度，比如产能不是目测就能测出来的，土壤的理化性状、阳光水分也要兼顾，现在这还属于一个专业问题，如何让它简便易行，降低操作成本还值得研究。

我认为，城乡建设用地的统筹利用和规划是重庆以及全国探索土地制度改革的方向，探索中要两头兼顾，但首要的是要保障耕地的数量和质量，不降低产能。还有要继续坚持林地、园地与耕地的区分，继续保证农村的发展空间以及保障群众的权益。

下一步地票改革要和农村集体经营性建设用地流转、农房交易流转以及征地制度改革统筹推进。地票制度有一个非常独特的特点，它可以实现空间上的优化布局，但地票只要符合咱们的规划，农村的人口和建设用地会减少，农用地要增加，城市的建设用地应该要有所增加，在这一过程中，地、人、产业随同前进，这是一个方向。

此外，地票对推进重庆五大功能区建设，促进区域协调发展也有积极意义。重庆正在实行五大功能区建设，每个功能区有不同的产业定位和人口布局。目前，重庆68%的地票来源于渝东南生态保护发展区和渝东北生态涵养发展区，通过实施地票，促进这两个地区人口的转移，增加耕地，有利于生态功能的修复。而地票用在都市功能拓展区、城市发展新区和渝东北、渝东南点上开发的地区，为其产业发展、城市建设和转移人口安置增添了动力。

地票像一座“桥”，促进了人口流动、产业布局、用地配置良性互动，人口城镇化与土地城镇化更加匹配。以市场之手配置建设空间，促进区域协调发展，不同功能区实现自己的定位。