李宇嘉：公务员的一项期权

国务院决定将企业退休人员基本养老金水平提高10%，被媒体解读为三中全会《决定》提出的“推进机关事业单位养老保险制度改革”拉开序幕，而改革直指养老金“双轨制”并轨的要害。

对此，有权威媒体近期连续发表文章认为，养老保险制度改革不是一味地拉平公务员与企业职工的退休待遇，以平均主义偷换公平的概念：“公务员是国家公职人员，掌握并且行使公共权力。如果养老待遇差了，队伍可不好带，积极性和清廉度都会受影响。”

不可否认，公务员提供的是全社会的公共服务产品，如公共安全、教育卫生、公共救助等，特别是有的公共产品涉及公共政策制定、公共利益难题的决策和执行等，如科技研发的前期投入和对民间研发激励机制的设计、负外部性监管的法规和政策设计(如排污、逃税和金融诈骗等)、社会保障资金管理(保值、增值)、促进全社会弘扬基本价值观、基础社会秩序的构建等，需要有知识和智慧的人才加入到公务人员的队伍中。因此，不管发达国家，还是发展中国家，公务人员都是一份相对体面的职业，其福利待遇和社会地位在全社会一般处于中等甚至是中上等。特别对处在市场经济过渡期的国家来说，一般的社会秩序和市经经济规则还处于构建和完善的过程中，公务人员手中掌握着权力，而监管和自律还难以达到完全杜绝“以权力获得经济利益”的公务人员腐败行为，因此给予公务人员较好的经济待遇和社会地位是应该的。

但是，养老保险制度改革不应一味拉平公务员与企业职工的退休待遇的基本逻辑，却并非是“队伍可不好带、积极性和清廉度会受影响”。事实上，不同行业退休待遇与职业特性有关，如该职业是否具有正的外部性、职业风险和收益的匹配程度、职业生命周期内待遇分布等。公共产品具有辐射行政区内所有老百姓的正外部性，若公务员利用职权谋取个人私利，则会给老百姓造成很大负面影响，而且这种负面影响的经济成本远大于其用职权谋取到的非法个人利益。另外，公务人员在职期间的职业风险较低，因此，若公务人员能在履行公职期间尽职尽责，无利用职权谋个人福利的行为，则会给予其相对优厚的退休待遇，这相当于一份期权，而公务人员行使这份期权并获得期权溢价的前提是在职期间尽职尽责。

事实上，一味地拉平公务员与企业职工的退休待遇的论调，是一种对于时下我国社会和政治问题情绪式的宣泄。再者，若机关事业单位养老金与企业完全并轨，将直接触及机关事业单位最大的显性福利，这将公共产品与一般产品提供的劳动价值、社会价值等量齐观，确有偷换概念的意味。进一步，若将这一福利的去化与2012年以来中央以下放审批权为核心的政府机构改革、“八项”规定打击奢侈消费与腐败等隐性福利的去化联系起来，体制内对于国人求职和谋职取向的吸引力将消解很多，时下很多人预言的新一波公务员“下海潮”可能在不久的未来变成事实。

尽管公务人员大规模离职对于医治政府机构的臃肿大有益处，也有利于市场边界的扩展和市场效率的提升，改革开放35年来出现的三波公务人员“下海潮”都起到了这样的作用。但是，由于我国基础社会秩序和市场经济规则还处于构建和完善的过程中，市场经济和社会运转最基础的信用制度、透明化的收入分配制度、票据结算制度、不动产登记制度等还在建设中，无论是法律规章，还是群众监督，都不能非常有效地控制公务人员滥用手中掌握的权力。如果显性和隐性福利在顷刻间褪去，在收入刚性的驱使下，享受惯了各种福利的公务人员利用漏洞来寻求利益的现象可能会大面积出现。

而公务人员大规模离职的另一面，是公务员整体素质下滑。这对于正全力“推进国家治理体系和治理能力现代化”的我国，是个坏消息。改革要求在发挥政府提供公共物品、矫正市场失灵、降低收入和机会不平等等基本功能的同时，更要为各类市场主体创造统一开放、公平竞争的发展环境，这对于政府执政能力提出了更高的要求。而当前国家治理所面临的经济社会环境、国内外的法制舆论环境而言，也已完全不同于上世纪八九十年代，信息无比畅通，老百姓的诉求多元而复杂，推进市场化改革的难度非常大(如逃税避税监督、金融风险监管等)，需要专业化、综合素质高的公务人员团队和制度设计。

因此，养老保险制度改革应有新思路。对于综合管理类的公务人员，在加强在职监督、财产公示等履职监管下，应给予其较为优厚的退休待遇；对于专业技术类公务人员，可探索聘任制下与企业养老金模式的渐进并轨；对于事业单位，根据承担事务是否具有公共产品和服务的特性，能划入综合管理类的，归入综合管理类公务人员退休待遇一栏；对于其他事业单位，应通过政府机构改革，向社会购买服务的形式，逐步向企业养老金并轨。而以上所有制度设计的构想，关键是要晒在阳光下。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)