针对城乡分治的体制，政府的首要任务是引导和推动改革，清除城镇化健康发展的体制障碍。当前制约城镇化的体制障碍主要在两方面：一是农民出村的障碍，二是农民进城的障碍。这两个障碍就像两堵墙，会使城镇化变成一个封闭的孤岛。撇开了农村、农民和农业，城镇化就只是一个空壳而变得毫无意义。
⊙刘尚希
城镇化不是单一的经济过程，而是经济、社会、文化与政治复合转型的过程。如果把人类社会比作一个有机体，那么城镇化就不只是社会这个有机体发生的种种物理变化，如空间、状态的改变，而且还包含着种种聚合、分解和再聚合的类似化学变化过程，会给这个社会带来许多不曾有的新东西，包括经济的、社会的、文化的、生活的、交往的、观念的、制度的、道德的等等各式变化。但社会的“化学反应”是难以控制和预料的，这是一个自组织过程，谁也不知道，在众多经济、社会、文化元素相互反应之后会产生什么样的新东西。这个过程本质上是不确定的，而且会变得越来越复杂，因而总是伴随着公共风险。
公共化，这是把握城镇化内涵最重要的方面，是城镇化的本质。以工业化为基础的城镇化，形成了新一轮的公共化过程，衍生出不同于乡村文明的城镇文明。它区别于乡村文明的地方，就在于公共化达到了一个更高的程度。随着集中化、组织化和规模化的推进，公共化过程就会凸现出来，产生大量公共性问题，带来大量公共事务和公共需求。社会的现代性，实质上就是公共性。例如集中居住，就产生了公共空间问题。一个小区里就有公共道路、公共绿地等公共设施；一幢楼里就有公共过道、公共电梯等公用设施。人们之间交往也变得公共化，乡村社会那种基于血缘关系而展开的人情交往关系随之终结，而代之以专业、契约的理性交往。以专业分工为基础的人与人关系通过职业联系起来，邻里关系只具有单纯的物理空间意义。公共文化、公共道德、公共规则和公共选择等公共化问题就成为维系现代城镇文明的核心内容，是通往人类未来文明的桥梁。但人们对公共化的认识和相关的知识至今都是零碎，因此，公共化总是伴随着不确定性的放大和公共风险的增加。其实，各种公共化形式的外壳总是裹着各式各样的公共风险。城镇化，意味着我们要与不曾碰面的各种新的公共风险打交道。
城镇化可以规划，规划本身也是人类历史上城镇化风险与危机的负反馈结果，但难以设计。当今的人们难以设想未来的城镇化会是什么模样。因为城镇化不是发生在一个静态的、单独的地理单元，而是全球互动的。我国东部许多新型城市的兴起，就是参与全球化过程的结果。经济的全球化带动了我国的城镇化。地球上已有超过一半的人居住在城镇，在全球化浪潮中，“地球村”正向着“地球城”演变。这是一个网络化的复杂过程，城市、小镇、乡村都将纳入到这个网络中来，将地球的各个角落紧密地联系在一起。但城市主导的这个包含经济、社会、文化的复杂网络并未定型，人类至今不知道它将会向什么方向演变。全球的城镇化仍处于探索之中，并未终结，发达国家也是如此。1933年世界性的《雅典宪章》提出要寻找城市新模式，长期未果。至上世纪90年代，欧共体专家认为“正是目前的城市是不可持续发展的元凶”；2000年，一百多个国家代表参加的未来城市大会上《柏林宣言》认定“全世界的城市没有一个真正做到可持续发展”；上海世博会前夕国际展览局主席呼吁“我们不能闭上眼睛，现在别无选择，必须创造出一种新型城市模式，这是上海世博会的使命之一”。就此来看，城镇化仍未找到什么规律，所以难以人为设计。
城镇化的动力来自于劳动分工的深化。劳动分工越细，专业化程度越高，相互之间的协作就越是紧密。依赖协作的专业化分工产生了更高的经济效率，更带来了空间形态上的集中、积聚和专业形态上的规模化，由此带来了产业分工的细化和产业协作的网络化。如果缺乏这个基础，城镇化是不可能发生的。农民变市民，与其说是社会身份的转变，倒不如说是因劳动分工导致的职业身份转变，即在专业化程度更高的非农产业就业。劳动分工奠定了农民市民化的经济基础，而农民社会身份的转变，只是适应劳动分工深化而延伸到社会领域的变化。就此而言，城镇化进程取决于劳动分工深化以及在此基础上的产业发展。显然，这是一个市场推动的自然发育过程。
那么，对于政府来说，其职能不是去对城镇化“拔苗助长”，而是对城镇化的复杂过程进行风险评估，管理各种不确定性，防范各种风险。针对城乡分治的体制，政府的首要任务是引导和推动改革，清除城镇化健康发展的体制障碍。城镇化是全社会的，是社会平等化的过程，包含了城乡一体化。消除城镇化的体制障碍，决不应是基于城镇自身利益的考量，而是从全体社会成员共同的发展成果能否共享而得出的。站在这样的角度来观察，当前制约城镇化的体制障碍主要在两方面：一是农民出村的障碍。农民的财产权不可交易，无法像城里人一样，其财产可自由转移，农民被束缚在传统的财产关系之中，自然也就无法从市场获得财产性收入，如房产增值收入、土地增值收入等。二是农民进城的障碍。这主要是户籍制度及与之挂钩的公共服务待遇。两个障碍就像两堵墙，会使城镇化变成一个封闭的孤岛。这样一来，我国的城镇化就会有“胎死腹中”的风险。撇开了农村、农民和农业，城镇化就只是一个空壳而变得毫无意义。城镇发展，不等于城镇化。政府应从社会进化和社会网络化的角度来看待和规划城镇化，促进社会平等，进而促进经济质量提升。
(作者系财政部科研所副所长)
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