2014展望：全国自贸区密集启动 给投资体制带来什么变革

上海自贸区绚烂登场，激发全国自贸区群体胎动。

目前已有11个省市提交或者还在修改自贸区方案，2014年将有新的自贸区获批。第二批自贸区或在天津东疆，广东南沙、前海和横琴，浙江舟山、福建平潭，山东青岛、河北曹妃甸等地产生。

展望2014年，全国自贸区的集体起航，将对中国经济转型升级和投资体系改革带来什么革命性的影响？

设立目的

上海自贸区核心使命：探路国家治理体系现代化

每经记者 周洲 发自北京

如果要给2013年中国经济领域找排名前十的热点词汇，“上海自贸区”绝对名列其中，因为自贸区任何风吹草动，都会带动相关板块在股市上冲高。

可以想见，承载着改革开放任务的自贸区板块，也将在未来3年持续发酵。而作为先行者的上海自贸区，承担着先行先试、形成可复制、可推广的制度创新重任。

那么上海自贸区将为中国经济带来什么？

自2013年9月29日上海自贸区挂牌成立之后，对于它的功能和定位一直有两种说法。

一种意见认为，上海自贸区就是和过去一样的以特殊政策、优惠政策为主的特殊监管区；另一种观点的认同者较多，认为上海自贸区是中国试图通过区域性的试验，来探索进一步扩大对外开放的道路。

参与上海自贸区总体方案主要设计的上海WTO事务咨询中心总裁、上海市政府参事室主任王新奎在第四届财新峰会上表示，十八届三中全会特别是中央经济工作会议以后，关于上海自贸试验区的总目标越来越清晰、齐备。“希望通过这么一个试验区的试验，通过治理体系和治理能力现代化，来为进一步扩大开放和改革准备条件。”

应对投资准入领域变革

上海自贸区的设立与正在建立起的全球投资规则有联系。因为上海自贸区目前实施的措施正是对投资体系以及与之相应的监管体系的改变。

2013年全国“两会”期间，长期研究WTO和区域贸易安排的王新奎在接受记者专访时表示，目前全球投资规则正在建立、中国如果不主动加入将面临被边缘化的危险。

从1985年开始，王新奎一直是中国入世的参与者和经历者。“我们现在面临的问题远远超过当年入世的时候。”他说，“WTO规则体系的变化，仅仅发生在关境。中国加入WTO时，海关管理制度已经非常有效。”

王新奎认为服务业的开放并不成功，自1986年开始历时7年半的乌拉圭回合的服务业开放成果最终并不如意。

“服务业的开放，实际上给各个成员以相当大的自由权，特别是在商业存在方面。但结果力度并不像人们预期的这么大。”王新奎说，但是这一次背景不一样了。下一步的全球对外开放，是在投资准入领域。“投资准入的领域特别是在服务业方面，涉及的已经不是关境上的事，涉及到关境内几乎所有部门和领域的法律法规。”

他认为中国的服务业开放具有承诺和落地不衔接的问题。

“即便我们在多边、双边、区域性的谈判中，达成了服务业开放，对部门和领域都做出了明确承诺。但是在投资市场准入的时候，你会发现这些投资无法落地。”他举了一个例子，“就像允许你这架飞机飞进来，结果找不到机场，也没有人导航。”所以现在讲进一步扩大开放的核心问题，是解决国家治理体系和治理能力的现代化问题。

十八届三中全会通过的 《决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

“现在问题来了，什么叫现代化？”王新奎认为，如果纯粹从政府和市场的关系来讲，要发挥市场资源配置的决定性作用和更好发挥政府的作用，那么政府经济治理体系的现代化，就是透明度。“一个透明的市场管理体系，一定是现代化的。”

在不同的治理体系中，中国面临一个机会。在参与全球投资规则的制定过程中，中国能不能接受全球投资规则制定过程中的高标准？而高标准的“透明度”的重要要求就是对投资准入实行负面清单管理。

上海自贸区的试验内容，既是国家改革的需要，也是中国已经或正在加入的一些多边、区域和双边谈判对投资体制提出的新要求。

金融创新不是搞离岸中心

上海自贸区的试验从最直接的效果来看，是要提高贸易和投资便利化程度。

王新奎认为，“便利化”不仅包括“引进来”也包括“走出去”，因此需要实施金融制度和海关监管制度的创新。

他对金融体制创新有自己的理解：“上海自贸区实施金融体制的创新绝对不是搞离岸中心、搞一个洼地，不是搞一个金融的特殊区域。实施金融创新的唯一目的就是为实体经济服务、提高贸易便利化。”

2013年12月2日，央行公布了《关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见》，也即央行自贸区金融细则30条。

王新奎认为该意见是现阶段最好的方案。他表示，“央行自贸区30条”里一项至关重要的措施是，区内居民和非居民的FTA结算账户可以设在区外银行，无需设在区内银行。这样，央行建立起了账户管理体制，初步建立了境外自由度比较高的流动制度和区外境内之间的渗透制管道。

他还提出海关监管制度的创新也在试验中，核心是从原先的卡口监管逐步改为窗口监管。

中国已经有海关建管制度改革的基础。1990年建立的占全国保税区进出口一半份额的上海外高桥保税区，早就实现了窗口管理，但许多港区、机场的保税区还做不到，还在沿用卡口管理的办法。“这个要试点。”王新奎说。

而能否推广的条件，就看试点能不能成功。

“整个自贸区的建设任重而道远。”王新奎说。

构建现代化政府治理能力

有分析指出，上海自贸区的试验最终要改变的是政府治理能力。

在投资准入管理上，政府治理能力的核心表现是 “审批制”。审批制“重审批、轻监管”，许多“监管”也是以审批代替，带着深深的计划烙印。

这种管理体制对贸易和投资极为不便利，集中反映在金融体制上。而根据十八届三中全会通过的《决定》第14条描述，“企业投资项目，除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外，一律由企业依法依规自主决策，政府不再审批。”

王新奎认为，《决定》中这段话的思路就是通过在上海建立试验区，用建立试验区的方式以开放倒逼改革，具体的路径是参与全球高标准投资规则的形成过程，用全球高标准的投资规则包括其透明度、便利化以及监管能力的要求，来倒逼国内的投资准入管理体制改革，变“重审批、轻监管”为“重监管、方便化”。

“这就关系到是不是真正能够做到让市场发挥配置资源的决定性作用、是不是能够真正做到更好地发挥政府作用。”王新奎说，“如果这个路径不设计出来，所谓‘更好地发挥政府作用’就是更好地审批、更严格和更广泛地审批。所以这个倒逼路径极为重要。”

上海自贸区总体方案里也列明了目标任务，即试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变，积极探索管理模式创新，促进贸易和投资便利化，为全面深化改革和扩大开放探索新途径，积累经验的重要使命。

王新奎说，在上述使命和要求中，上海自贸试验区的改革目标主要是形成一个可复制、可推广、普及化法治化的营商环境，它不是优惠政策，而是要求公平竞争的国际化法治化的营商环境。

他建议，提高对政府投资的监管能力，由注重事先审批转为注重事中、事后监管。

这也是上海自贸区总体方案中的重中之重，操作起来也极为困难。“因为政府要建立监管能力，不单是利益的问题，更多是知识和人才的积累。”

王新奎还建议提高政府对投资的透明度管理，先从外资做起，按国际高标准实施投资准入的国民待遇和负面清单的管理。

体制冲击

11省市筹划自贸区方案现有投资体制面临多重冲击

每经记者 周洲 发自北京

日前，《每日经济新闻》记者从参与全国自贸区方案建议与研讨的专家处得知，已有11个省市提交或者还在修改自贸区方案，明年将有新的自贸区获批。

天津自贸区方案已经上报国务院有关部门，规划区域包含东疆二岛约40平方公里,以北方国际航运中心和国际物流中心为功能定位。

广东粤港澳自贸区是修改过的扩大版本，此前申报时为前海试验区，主要定位于粤港澳合作。

青岛自贸区则利用毗邻日韩、承接日韩产业转移、吸收日韩外资较多的优势，想要接正在谈判中的中韩和中日韩自贸区的地气，成为中日韩经贸合作的先导区，并发展成为贸易中转港。

而广西凭祥自贸区主要扩大与东盟的贸易投资，并将以对越南贸易投资为撬动点。

有业界专家指出，与地方设想的给政策、给优惠不同，从上海自贸区的改革目标和措施来看，此轮在综合保税区基础上升级为自贸区的试验，并不是给优惠政策形成一个洼地，而是通过改变投资审批规则，厘清政府和市场的关系，改投资审批制为备案制，增强其事中和事后的监管和服务能力，在某种程度上是削政府的权力。

大环境倒逼中国不得不动起来。

以TPP为代表的新一轮区域安排谈判创新了国际规则，并且越来越有成为主流的趋势。这些新规则与WTO相比有着质的区别。在WTO框架下各成员方遵循自愿原则，与贸易有关的投资才具有约束力；但在这些新规则中，所有投资都要受约束。

这种新的投资规则对中国现行的经济规则造成了巨大冲击。

从政策体系来看，知识产权保护和劳工标准是完全在一国范围内经济主权关系独立自主决定的。但在新的国际规则下，这是一个国际化的多边强制性规则。这会倒逼国内政策体系改变，使其靠近国际化。

在经济管理模式转变方面，负面清单管理冲击的是政府对投资的审批制，从原来的核准制变成登记备案制，不存在审批制，能做的投资不再需要政府审批，只需要备案。

新规则要求的是双开放，由边境开放到境内开放。中国以往的开放都考虑在边境开放，只停留在海关层面。而境内开放则意味着全面开放，如何考虑境内开放具有真正的改革意义。

此外，新规则中的国企竞争中立规则也会带来不小的冲击，它要求政府在面对国有企业、民营企业、外资企业时保持中立姿态，政策不该有偏差。这将为国内的产业政策带来挑战。

不论中国的其他自贸区将有何差异化发展、特色定位，以上四点都是自贸区内将要试验的内容，也即改变投资规则。这也是上海自贸区可复制、可推广的核心所在。