上海国资去行政化：不能高官又高薪

每经记者 孙嘉夏 夏冰 发自上海

发展混合所有制、加强国资监管、完善现代企业制度……国资在地方系统中体量最大的上海市，12月17日推出了十八届三中全会后第一个地方国资国企改革方案。这份备受关注的文件全称为《关于进一步深化上海国资改革促进企业发展的意见》（以下简称《意见》），共涉及七大款二十条，也被称为“上海国资改革20条”。上海此次出台的国资改革意见中，国企“去行政化”是浓墨重彩的一笔。《意见》明确指出，要推进市场化导向的选人用人和管理机制。

昨日上午，在上海世博中心举行的会议上，上海市委书记韩正指出，此次 “国资改革要从过去管国企为主”，转向“管国有资本为主”。

《每日经济新闻》记者注意到，《意见》显示，上海将建成统筹协调分类监管的国资监管体系，正确处理好政府与市场的关系，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，并分类完善治理结构，建立市场化的选人用人和激励约束机制。“这明确了国资委未来的定位，即加强国资委监管的作用。”易贸资讯宏观分析师马泓认为，在这一轮变革中，政府将作为“真正出资人角色”，管好国有资本之后，上海正希冀以深化国资改革来带动国企改革。

去行政化：“管国企”到“管国资”

转变国资监管体系、激发企业改革发展的动力和创新转型的活力，上海将从过去管国企为主，转向以管国有资本为主。《意见》中提及，上海国资国企改革的主要目标之一，是建成统筹协调分类监管的国资监管体系，并正确处理好政府与市场的关系。政府部门履行宏观调控、市场监管、行业管理等公共管理职能。国资监管机构依法履行出资人职责，分类推进改革调整和管理。从而“形成规则统一、权责明确、分类分层、规范透明的市属经营性国资监管全覆盖体系”。

“管国资为主、促进企业发展，说到底，是管多管少和不管的问题，怎么处理？管什么？”在昨日上午举行的 “上海市深化国资改革促进企业发展会议”上，韩正说道。

上海国资国企改革要做的，正是优化国资监管体系、提高国资监管效率。《意见》中称，上海将完善国资监管体制机制。坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分开，进一步转变政府职能。以管资本为主加强国资监管，完善市属经营性国资集中统一监管的国资管理体制，以产权为纽带，积极推进产业与金融结合，加快产业与金融等各类资本优化配置，切实履行资产收益、选择管理者和参与重大决策等出资人职责。加强对区县国资监管工作的指导。

“相比现有的管理格局，这是一大进步。原先是既管国资，也管国企，现在则弱化了直接经营、直接管理国企的色彩，从注重日常经营走到日常管理。另一方面，和金融市场的联系则更紧密，不光有助于推动促进国企改革，也为下一步的金融改革打好了基础。”复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副教授章奇在接受《每日经济新闻》记者采访时认为。

此外，在优化国资监管方式方法上，则将由履行出资人职责的机构依法制定或参与制定公司章程，使之成为各类治理主体履职的主要依据之一。加强战略管理、发展目标、布局结构、公司治理、考核分配和风险控制等管理，构建科学合理的国资监管体系。

“和资本有关的、和出资人有关的，才是我们要加强的监管。”韩正说，“要落实市场化选聘和董事会管理。将来在竞争性领域，我们只管三个岗位：党委书记、董事长、总裁，其他都放开。在有些地方，总裁也要引入市场化选聘，对企业的日常经营活动，政府绝不能干预。”

启动国资运作平台

从资本到资金转换的重要一环中，上海希望通过建立公开透明规划的国资流动平台来实现。韩正明确表示，上海国有资本运作平台将在明年实质性运转。

此前，上海已拥有了国盛集团、国际集团、国有资本管理公司等多家国资管理平台。《意见》中称，将坚持统筹规划，优化完善国资流动平台运营机制，充分发挥市场配置资源功能，推动国有控股上市公司、非上市公司开放性市场化重组整合，实现资源、资产、资本、资金的良性循环，为培育发展战略性新兴产业、加快基础设施建设、保障服务民生等提供有力支撑。

同时，还将打造符合市场经济运行规律的公众公司，积极发展混合所有制经济、加快企业股份制改革，实现整体上市或核心业务资产上市。畅通国有资本合理流动渠道，形成企业融资发展、机制创新、管理提升、价值创造、回报社会的良性发展机制。利用国内外多层次资本市场，推动企业整体上市、核心业务资产上市或引进战略投资者，成为公众公司，实现投资主体多元化、经营机制市场化。借鉴上市公司管理模式和运作规则，建立企业真实、准确、完整、及时披露相关信息的制度体系。

“早在2011年，上海国有资本管理公司运作了上海家化的股权交易，在此番政策落地之后，该公司将作为上市公司的股权管理平台，对上市公司的股权进行统筹管理和市场化运作。本次方案提出形成2~3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司，未来仍有其他平台公司将运作涉及非上市公司的股权转换的运作。”马泓说，“而对诸如国盛等国资平台而言，未来的定位还将坚持国有资本运作平台和产业平台，在如今上海不断推进产业结构升级时，在培育战略性新兴产业等领域发挥更多作用，创造和应用更多新的投融资方式，以促进上海国有资本的健康运作。”

“这方面的动向其实还不明朗。”复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副教授章奇认为，“还需要观察中央层面下一步的动作是什么，如果仅仅是上海市想做实质性的国有资本运作平台公司，这样的可能性并不大。”

此外，根据《意见》，上海将培育具有国际竞争力和影响力的企业集团。支持有条件的企业开展境外投资和跨国经营，提升国际化经营水平。形成2~3家符合国际规则、有效运营的资本管理公司；5~8家全球布局、跨国经营，具有国际竞争力和品牌影响力的跨国集团；8~10家全国布局、海外发展、整体实力领先的企业集团；一批技术领先、品牌知名、引领产业升级的专精特新企业。

《意见》还称，将根据全市经济社会发展总体安排和国资战略布局，完善覆盖全部经营性国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。逐步提高国有资本收益上缴比例，到2020年不低于30%。同时，国资收益原则上按照产业调整发展、基础设施建设、民生社会保障各三分之一安排支出，建立国资收益资金使用评价制度。

着力优化国资布局

为更好提高国有企业活力和竞争力，“上海国资改革20条”还将在国资布局方面做出重大改革以求突破。而选择这一改革途径正是 “有进有退，有所为有所不为”。韩正表示，要凸显国有企业在先导型、基础性、新兴产业中的集中度，目标是在3年至5年内让国有资本在战略性产业、基础设施和民生改善方面的集中度超过80%。“一开始说是80%，下决心要在80%以上”，韩正表示，“现在远没有达到这个水平。”

《意见》第七条显示，要调整优化国资布局结构。聚焦产业链、价值链，加强横向联动与纵向整合。加快调整不符合上海城市功能定位和发展要求的产业和行业，重点发展新能源汽车、高端装备、新一代信息技术、新能源等有一定基础和比较优势的战略性新兴产业。

《意见》提出在国资优化布局方面，将国资委系统80%以上的国资集中在“战略新兴产业、先进制造业与现代服务业，基础设施与民生保障等关键领域和优势产业”。同时，企业集团控制管理层级，加强对三级次以下企业管控。对此，马泓指出，“任何资本合理的投资方向都应当建立在充分的规划下进行，包括投资风险、专业化程度、利润回报等因素的结合。简单归结为一点，便是资金效率优先。从文件提出对国资布局80%以上国资集中的考量可以看出，在此次目标产业里，前景是光明的，然而道路并非一帆风顺，一旦阶段性出现资金下降，就会对国有资本产生负面影响，从而降低执行力。”

推行职业经理人制度

在新一轮国有资产管理体制和国有企业改革中，上海市市长杨雄指出，要完善中长期激励相配套的约束机制，建立延期支付和追索扣回制度。

行政化色彩过浓的国企中，弊端很多。比如，企业家强调冒险和创新精神，而官员则趋于保守。一个国企负责人，如果在任时不犯大的错误，基本可以舒舒服服干到退休。还有一些国企负责人，一边享受与行政级别挂钩的各种资源，一边还拿着市场化的高薪，公众对此颇有意见。

所以，“上海国资改革20条”指出，推进市场化选人用人和管理机制。在市场化程度较高的企业积极推行职业经理人制度。建立健全企业核心骨干长效激励约束机制，符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力国有控股上市公司，可实施股权激励或激励基金计划。有分析称，这样的改革是要回归企业家精神，避免既是高官又拿高薪的情况。

《每日经济新闻》获悉，“上海国资改革20条”指出，符合法定条件、发展目标明确、具备再融资能力的国有控股上市公司可以实施股权激励或激励基金计划。人才密集的高新技术和创新型企业，可实施科技成果入股、专利奖励等激励方案。承担战略性新兴产业的投资公司探索市场化项目收益提成激励。符合条件的竞争力企业实施股权、现金两种中长期激励。功能类和公共服务类企业完成重大任务后，经考核配套实施专项激励。

国企工作人员，尤其是国企领导激励收益的获得，也将发生重大变化。《意见》中指出，上海国企领导人员所获部分激励收益将在正常离职后兑现，作为追索扣回的“抵押金”。事实上，目前很多央企老总的年薪都是到任期期满才给，国资委考核干部都是扣30%到40%，或者任期期满、再延迟一段时间，确实没什么问题了才给，如果造成损失可能就扣了。而此番上海市或将沿用30%的迟付比例。对于优化完善国有资本配置运营管理中的激励约束机制，学界把这种机制形象比喻为“金手铐”与“降落伞”。

分类监管落地

杨雄表示，国资国企改革将实施分类管理，企业将被分为“竞争类”、“功能类”和“公共服务类”。“竞争类企业是以企业经济效益为主要目标，兼顾社会效益；功能类企业要以战略任务或重大专项任务为主要目标，兼顾经济效益；公共服务类企业则要以确保城市正常运行和稳定、最大限度实现社会效益为主要目标。”

《意见》称，改革将“突出企业市场属性，兼顾股权结构、产业特征、发展阶段，逐步实现差异化管理”。其中竞争类企业将以市场为导向，努力成为国际国内行业中最具活力和影响力的企业；功能类和公共服务类企业将按照市场规则，提高资源配置效率和公共服务能力。对涉及上述分类业务的企业，因企制宜、分类分层管理。“企业都有自己的特色，监管必须分类，一事一策，不能刮风，也不能一刀切，企业必须成为市场的主体。”韩正说。

“这是方案中最大的亮点。”马泓认为，“在明确政企分开、政资分开的同时，突出企业市场属性。尤其是对于竞争类企业，引导其以经济效益最大化为目标。在这之前，国资的经济运作制度基础是自上而下的，政府对国有资本的经营参与度和控制力较强。这次推进国资国企改革的进程中，则更多倾向于市场化的经营，向建设现代企业制度转型，即形成优胜劣汰，这对竞争性企业来说需要及时调整和适应。”

在实施分类管理后，上海对上述三类企业的人事安排也有考量，在同日出台的《关于完善市管企业法人治理结构加强企业领导人员分类管理的若干规定》中称，将对该三类企业分类健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，确立法定代表人在公司治理中的中心地位。

上述规定称，将坚持竞争类企业的市场导向，支持董事会依法履行职责，有效发挥董事会在公司重大决策和选聘、激励、约束经理人员等方面的作用。同时，继续深化市管企业领导人选拔任用制度改革，探索建立职业经理人制度，支持董事会依法依规决定聘任和解聘公司经理人员，合理增加市场化选聘比例。以竞争类企业为例，公司党委书记、董事长、总经理和监事会主席由市委管理；党委副书记、纪委书记由市国资委党委管理；经理班子副职成员逐步由董事会聘任和解聘。

《意见》中称，将全面推行国有企业领导人员任期制契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核，保持合理的稳定性和必要的流动性。竞争类企业，按有关规定落实董事会选人用人、考核奖惩、薪酬分配权。合理提高市场化选聘比例，在市场化程度较高的企业，积极推行职业经理人制度，更好发挥企业家作用。

“从人事任免上看，‘上海国资改革20条’指出竞争类企业要积极推进以外部董事占多数的董事会建设，强化董事会专门委员会功能，这符合市场化运作的精神，但是对于一直以来习惯于服从组织安排的任免方式而言，这种转变并不容易。”马泓认为。