负面清单制度有望推向全国“宽进严管”促监管升级

每经记者 周洲 发自北京

正在上海自贸区进行试验的负面清单制度，有望推广到全国。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。

这将改变传统的审批制度，逐渐转变为备案登记制度，并扩大投资范围。

全国政协委员、段和段律师事务所管理合伙人段祺华告诉《每日经济新闻》记者，过去投资的政策是正面清单制度，即政府允许的可以做，但是没说允许之外的不能做。而负面清单制度则是“法无禁止皆可为”。

正面清单无法全覆盖投资领域

负面清单相当于投资领域的黑名单，它列明了企业不能投资的领域和产业。与负面清单相对应，正面清单列明了企业可以做什么。

“将正面清单找出来看看，全国省级层面以上的相关正面清单居然达17万件。”国家发改委宏观经济研究院副院长王一鸣说，“应该说这么多条，能全部覆盖了，但后来发现有的范围还是没能覆盖，比如文化产品，外商投资企业去申请投资，却没有正面清单、找不到相关投资条例。”

“所以说，负面清单更好。”王一鸣称。

据《中国证券报》报道，上海自贸区负面清单共涉及列出了18个门类、190条管理措施，约占1069个小经济行业分类的17.8%。对于未列入负面清单的外商投资一般项目，最快4天企业可以拿到营业执照、机构代码和税务登记等。

“（上海自贸区负面清单）190条管理措施，多不多？以后还可以再减，第一步是先设出来。”王一鸣说。

上海市政府副秘书长、自贸试验区管委会常务副主任戴海波也称，目前的负面清单是2013版本，未来还会动态调整。

从“严进宽管”到“宽进严管”

负面清单管理模式带来的是管理理念和方式的变化，由“严进宽管”的审批制变为“宽进严管”的备案制。

此前，与正面清单相对应的项目管理为审批制，准入前很难进入，需要经过政府部门的审批。一家外商投资企业要进入中国市场，至少要花费半年以上的时间完成环评和土地等前期报告，并经过专家组通过才能获得审批。

负面清单制度是“进来”容易。除了负面清单之外的项目，企业都可以投资，并采取备案制，企业注册称之为“商事登记”。

根据十八届三中全会通过的《决定》，实行与负面清单管理模式相匹配的认缴登记制，“推进工商注册制度便利化，削减资质认定项目，由先证后照改为先照后证，把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制”。

境内关外的上海自贸区人民币资本项目实行备案制，相较于区外境外投资的审批制，简化了很多审批环节，大大降低了交易成本。

目前，负面清单管理制度主要针对外商投资。“下一步可以延伸到国内投资，以后的项目审批制度都可以逐步按这个套路来。这就是开放来倒逼改革。”王一鸣建议。

“它（负面清单管理模式）有放松的一面，也有严格的一面。”王一鸣说。

负面清单管理模式需要一套严格完善的监管制度，包括安全审查、反垄断审查、行业监管、技术标准、信用体系等。

“这一套体系国内以前做得比较薄弱。”王一鸣称。

在段祺华看来，负面清单管理模式是一项“放松管制、提高监管效率”的“试错过程”：“这种淡化事前审批的管理原则对事后监管提出了更高的要求，否则市场失控就在所难免。地方政府应该把自贸区看成是检验自己创新驱动能力、转换打造财富方式的尝试。”

监管水平待考

更高的监管要求如何体现？

除了尽快完善与之相对应的国家安全审查制度之外（见本报10月18日报道的《自贸区负面清单将适时调整 安全审查制待完善》一文），段祺华建议，还要探索海关、检验检疫、边检、海事等口岸管理部门和查验单位及相关部门监管模式、服务措施的创新，建立高效便捷的货物从自贸区进口内销或转口贸易的管理和通关体制。

“区域内与非试验区之间的进出口在继续实行严格的海关监管制度同时，整合海关、检验检疫等各个监管部门的对外服务窗口，建立‘一门式’电子通关服务中心，简化程序，缩短通关时间，提高贸易效率，降低贸易成本。”段祺华说。

同时，与既有的保税区相比，自贸区融入了更多无形的服务业、金融业项目，事后监管难度大。“特别是一些前置审批的领域，职能部门在事后监管方面的经验并不丰富。政府应打通海关、质检、工商、税务、外汇等各部门的信息共享平台，构建统一、高效的综合监管模式。”段祺华认为。

负面清单管理模式下，90多项先行先试的事项中包含了一系列对外资开放的新领域，涉及投资、贸易、金融、航运等，这必然提升国际投资、贸易的交易量，国际和涉外商事纠纷也可能增多。

如果负面清单模式在国内推广开来，带来的管理体制改革还将涉及到复杂的法律以及监管体系变动，因为负面清单模式下的纠纷采取的是仲裁解决而非法院审判。

多位律师建议，国际商事仲裁尊重当事人意思自治，因自贸区是国际新规则的试验区，自由贸易最重要的含义是放松管制、充分尊重投资人和合资方的意思自治，这种背景下发生争议也要以最能体现意思自治的方式来解决。