新土地改革露端倪：城乡一体化囊括农地确权、入市方向

每经记者 胡健 实习生 周程程发自北京

十八届三中全会公报，明确了未来我国土地改革的方向。

公报除了提出 “建立城乡统一的建设用地市场”之外，还有“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”等表述。

瑞银证券首席经济学家汪涛告诉《每日经济新闻》记者，预计政府可能会通过在多地试点而非全国铺开的方式来推进户籍和土地改革。推进农村土地确权颁证工作能够保障农民的土地承包经营权，允许其通过抵押、转让等形式流转土地承包经营权。

农地入市有望突破

在众多专家看来，“建立城乡统一建设用地市场”的基础就是让集体土地入市。

由于各种限制，农民的承包地、宅基地不能作为资本流动，很难带来财产性收入。但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，用地流转权利缺乏可靠保障。

安徽财经大学合作经济研究中心教授唐敏告诉记者，农村土地征用的时候，给农民的补偿，与城市的土地在征用的时候给的补偿是不一样的。现在讲“建立城乡统一的建设用地市场”就是指不要搞成“二元结构”。

“农村集体建设用地入市，是十八届三中全会决定的重要方面。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智表示。

在唐敏看来，这样的实质意义是在某一区域范围内，使得用于建设的土地供求竞争关系更加充分，更加反应市场供求。“就是某一块土地值多少钱，应该让统一的公开透明的市场来起作用，来形成价格。”

不过，中国社科院农村发展研究所宏观室主任党国英认为，建立城乡统一的建设用地市场，会加快农村建设用地交易市场的形成，但这需要修订和出台相应的法规，绝不是短期内可以完成的。

农民财产确权提速提质

在解读全会公报时，汪涛特别提醒记者注意，要促进“城乡发展一体化”、“赋予农民更多财产权利”、“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”这些新提法。这意味着“三农”问题未来都将在城乡一体化这个大概念下展开。

党国英表示，要素平等交换主要就是指劳动要素和土地要素。土地要素主要是同地同价同权，就是市场交易条件要平等，要打破壁垒，打破垄断。

中国社会科学院城环所所长潘家华说，能够让农民拥有更多的财产权，就要有这样一种尝试，让宅基地、农民的自留地、农民的承包地能够以某种形式在市场上流转，形成这样一种收益，能够保障农民的生活，因为土地是农民的生活和生产资料。

唐敏说，确权有很多事情要做，首先要明确土地是谁的，还有土地占有权、经营权以及处置权等，比如农民可不可以把土地转包给他人，可不可以进行抵押，很多问题恐怕涉及到《物权法》和《土地管理法》的修改。

而农民财产的确权工作已经在提速提质。今年6月底，国土资源部地籍管理司巡视员兼副司长冷宏志表示，当前全国农村集体土地所有权确权登记发证率大幅提高，达到94.7%。

相关人士告诉《每日经济新闻》记者，这是赋予农民更多财产权的第一步。

近年来，多地试水农村土地产权制度改革，以土地资源入股、股份合作和抵押贷款等方式促进农业农村土地资源资本化。农村土地确权将有助于该试点的进一步推进。

浙江嘉善便是一个很典型的例子，其土改方式为“两分两换”，即宅基地和承包地分开，搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。从2009年开始，嘉善尝试发放农村土地流转贷款，成为较早将土地改革与金融领域结合的案例。

在党国英看来，农地承包权可以入市交易就是财产权得到体现的方式，而通过农地进行融资等也是财产权的体现。

征地或会大大减少

今年初，国土部在布置今年土地管理制度改革领域主要工作时，对农村土地制度改革着墨较多，包括深化农村土地产权制度改革研究和探索、深入推进征地制度改革试点、研究出台集体经营性建设用地流转指导意见等。

地方积极性也很高。昨日（11月13日），安徽省已宣布在20县区试点农村集体建设用地流转。该省还将建立完善土地交易平台，依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡土地交易市场，为土地交易提供场所、发布信息、组织交易等服务。

多位专家的共识是，这种由地方试点推动逐渐扩面的渐进式改革方式比较适合我国当下的土地现状，步子也不会太快。

孔祥智说，要区分公益性建设用地和经营性建设用地，公益性用地采取征收方式，经营性建设用地就采取市场化的方式入市，价格由市场决定。

“集体建设用地直接入市风险主要是搞不好的话走到另一个极端，可能形成巨大浪费。我不赞成所有的建设用地不分青红皂白一律入市。”党国英说道。

但三中全会关于土地改革的内容得到落实后，征地规模将会逐步缩小是专家们的共同判断。

中国土地学会副理事长黄小虎谈到，改革以后，政府征地数量势必大幅度减少。地方财政主要依靠存量土地，存量土地面广量大，能够保证基本需求。

他判断，现行征地制度引起的问题，也都能较好解决。具体表现为围绕征地、拆迁的社会矛盾将在一定程度上弱化，更多表现为农村内部矛盾，而内部矛盾主要通过村民自治方式化解，政府在农村内部事务中担当协调角色，责任意识及公信力也会得以增强。