张茉楠:美国政府停摆背后的债务危机

◎张茉楠（中国国际经济交流中心）

美国两党在2013年初 “财政悬崖”问题上达成了阶段性协议，然而，却依然没有摆脱“关门危机”，由于美国两党尚未解决2014新财年的政府预算分歧，美国政府非核心部门在10月1日正式“停摆”。

导致美国联邦政府重蹈17年前停摆的原因，表面上看，在于两党对奥巴马的新医改法案存在着重大分歧，但根本上，还是美国政府预算危机或者说是即将于10月17日 “债务上限”的预演。

美国债务上限实质就是美国联邦政府债务总量的最高限额，也是美国国会所设立的法定限制。美国从法律上确定美国债务上限始于1917年，此后美国国会以立法形式确立国债的限额发行制度。然而，美国债务上限一直以来都形同虚设，并随着国家的扩张，法定的发债上限不断被提高。自1960年以来，债务上限已经上调79次，几乎每8个月就上调一次，债务上限似乎从未对美国构成真正的威胁。

美国国会报告显示，自奥巴马任职以来，国会已4次提高债务上限，提高总额为5.4万亿美元。债务上限提与不提都会带来风险：如果美国联邦政府的公共债务上限无法及时得到提升，届时政府将耗尽所有资金，无法支付包括外债利息和医疗保健开支在内的各种账单，这也就意味着不提高债务上限就是美国政府技术违约。然而，如果美国继续提高债务上限则是美国对全世界各国中央银行持有美元储备的真实违约，因为疯狂增长的巨额美国国债，意味着美国在不断挑战全球的信用底线和债权人的容忍底线。

一般而言，衡量一国债务是否违约要考虑两个因素：一个是偿债能力，一个是偿债意愿。从偿债能力角度看，美国债务增长规模远远高于经济增长速度。近十年来，美国政府每年的借款包括债务再融资规模平均超过4万亿美元，这种以新债还旧债的债务模式不断推升了美国的债务依存度。

截至今年8月份的2013财年前11个月，尽管美国联邦政府财政赤字总计7553亿美元，比上一财年同期下降35％，财政收入同比上升13％，财政支出同比下降3.7％，然而，随着美国债务率的升高，国债负担也大幅上升。增长最快的种类就是公众持有的债务利息，如果按照现在利息增速，未来十年，美国债务利息支出会上升到1.1万亿，占GDP4.7%，未来十年美国GDP需增长4.7%，才够支付债务利息，债务偿付压力非常巨大。

美国两党之间一场非赢即输之争，不可避免地导致“负和博弈”。如果此次债务上限触及并持续到2014年，对于剩下的2013年，“静态”削减开支将平均大约为年化8250亿美元，约占GDP的5%，这将是大幅的财政紧缩。

而随着经济增速下滑进而税收收入下降，更多的支出削减将被执行以保持预算平衡，来避免额外的债券发行，反过来这将进一步使得经济放缓。根据美国评级机构穆迪公司预计，如果发生为期两周的政府停摆，将会使得第四季度美国经济增长放缓0.3个百分点，时间拖得越长对经济增长的拖累越大。

面临着巨额财政预算的压力，美联储货币政策将继续失去独立性。事实上，美联储9月货币政策会议延续宽松政策的一个重要原因，就是担心财政政策对经济的负面冲击，因为债务上限问题依旧“牵一发而动全身”。按照美国国会预算办公室预测，联邦政府每月要支付包括社会保障、医疗保险、军事开支等项目在内的众多款项，美国财政很可能将于10月中旬再次触及债务上限，因此，帮助财政部继续进行债务融资成为美联储十分紧迫的任务，货币政策不可避免地被债务所绑架，QE3退出也可能再次被滞后。

预算问题和“债务上限”已经成为美国两党政治对峙的筹码。从目前预算僵局来看，共和党还将利用接下来的债务上限谈判与民主党在开支削减上进行进一步的讨价还价，而奥巴马也不会在代表其功绩的 “新医改法案”等问题上有所妥协，美国两党债务上限谈判的激烈程度可能比2011年那次更为严重。美国政府预算危机将不可避免地变得常态化和频繁化，成为威胁全球经济和金融市场最大的不确定性之一。