张茉楠：隐性担保是中国经济最大风险

张茉楠 （国家信息中心预测部世界经济研究室副主任）

当前，中国债务金融风险不断上升，而政府的隐性担保机制则是这些风险的制度根源。从目前的实际情况看，政府隐性担保问题凸显，该制度逐步退出已成必然。

事实上，政府隐性担保作为一种制度安排，通过调整政府与市场的关系使两者能够互补，从而有效化解“政府失灵”和“市场失灵”，以保障国有经济部门顺利融资，平稳推进经济转型的进程。然而，政府隐性担保作为政府或有负债的重要载体，隐性担保和政府或有负债存在紧密联系。

2008年金融危机以来，中国政府通过提高资产负债表的杠杆率得到一个更加体面的“损益表”。从中国政府资产负债表来看，政府有较大的“正净资产”，政府债务规模不大，全社会整体债务水平也处于警戒线之下。然而，风险并不完全在于中国债务的规模，最大的问题是其背后的结构性风险。

从资产结构看，资源性资产大约占到中国政府总资产的50%，经营性资产占到总资产的39%，行政性资产与财政收入占总资产的比重均为6%左右。由于出售经营性资产换取现金流需经过较长的时间和较复杂的程序，资源性资产在数量上的稀缺性和不可再生性，原来依靠拍卖土地和批租土地维持财政赤字规模的做法必然是不可持续的，特别是当遭遇外部冲击和国内经济不景气时，很可能会引发短期偿付危机或债务违约。

从负债结构看，政府负债主要包括：1、中央政府的内外债。2、“准国债”，指各政府部门所发行的有财政担保的债券，如政策性金融债等。3、地方政府债务。由于我国法律规定地方政府不能自行发债,所以，地方政府债务主要是通过地方信托投资机构在国内外的借款和地方的国有企业以财政为担保的债务。4、以金融不良资产及其转化形式存在的或有负债，主要包括银行及其他金融机构不良资产，以及处置银行不良资产形成的新形式的或有负债。5、养老金、社保欠账等隐性债务。

在负债的构成中，大部分都与政府的隐性担保密切相关。首先，中国已经形成了一个“以中央政府为核心，以地方政府为主体”的完整隐性担保体系。政府对企业的支持方式从过去的直接支持转为担保或隐性承诺，这些担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但它们却是一种隐性的预算外开支或责任。预算软约束为地方政府提供了隐性担保。

其次，与企业融资项目比较，地方政府的投资项目安全性更高。地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨大的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。

再次，企业部门资产负债表的影响。企业过度依赖负债融资，而资本金或所有者权益在融资结构中的比例过低，导致资本结构错配。相关研究显示，中国非金融企业债务占总债务的比重为62.4%，比其他国家的比重要高30到40个百分点。企业负债率飙升将会导致政府或有负债大幅增加，尤其是国有企业对政府资产负债表的冲击不可小视。

最后，政府隐性担保体现在对国有部门的金融保护上，上世纪90年代以来，政府通过国有金融对财政的制度替代，建立了对国有经济的金融支持和对国有经济的全方位担保体系。随着国有银行不良资产规模的扩大，其累积的制度性风险越来越接近政府容忍度的边界，政府通过剥离国有银行不良资产或注资消除存量风险，使得国有银行财政化承担的或有负债逐步显性化，并呈现金融风险财政化和负债成本上升的趋势。

借助金融杠杆，地方政府干预金融发展经济将放大金融风险和宏观经济波动。当前，政府对金融部门的干预和控制逐渐增强，金融财政化、财政货币化特征明显，导致金融部门不良贷款率的攀升和资金配置效率的下降。

不彻底改变中国政府的隐性担保制度，不阻断由于隐性担保缺乏而产生的道德风险蔓延，中国的财政金融风险不断上升的局面难以根本性改变。