项峥：靠土地出让金偿还地方债推高房价

◎项峥（中央财经大学经济学博士）

近日，据审计署发布公告称，1979年至今，土地出让收入一直是我国地方政府主要还债来源。笔者认为，这将导致我国地方政府债务风险与房价高度绑定，增大金融风险。

目前看，其他国家地方政府举债主要有两种模式：一是发行市政债，以美国和印度为代表；二是银行贷款，以英国和法国为代表。部分国家，如日本、德国，兼有两种模式举债。客观上，地方政府债务无序增长存在较大风险隐患。不管是何种举债模式，各国政府对地方政府的举债规模均会进行限制，以免引发金融市场风险。美国市政债发行完全市场化，市场将自发形成地方政府债务增长的限制机制。日本政府规定，如果地方政府预算赤字太高、以往发行债券需要偿还比例太高、地方税收未超过90%比例，以及地方公务员工资比较高的地方等不被允许发行地方债券。印度在2005年实施财政改革计划，规定了邦政府的年度举债上限，以约束举债规模；同时建立邦政府债务预警与纠错机制，若邦政府超过举债上限，必须在14天的透支期偿还所有债务，否则其债务资金账户将被冻结，印度储备银行将启动自动扣款机制。

房产税是各国地方政府偿还债务的重要来源。美国地方政府也在相当程度上存在类似“土地财政”的现象，主要是县级政府土地收入超过地方本级收入，一般占地方财政收入的70%~80%。英国、加拿大等国家均建立起较为完善的房地产税收制度，房产税是地方政府的重要收入来源。

虽然房产税与土地出让收入均是地方政府债务偿还的主要来源，但两者对房地产市场的作用机理完全不同，其主要区别有以下几个方面：

一是偿债便利程度上存在极大差异。通常，房产税是按年计征，每年规模大体相等。而土地出让收入是一次性收入。因此，在地方政府债务偿还上，我国地方政府几乎可以随时启动土地出让计划，来缓解债务偿还问题。而美国等国家地方政府则需要精确测算房产税的增长态势，有计划地安排债务偿还。

二是偿债能力上存在差异。依靠房产税偿还地方债，其财务信息较为透明，市场可以准确的评估其偿债能力。而我国地方政府拥有丰富的土地资源，随时可以通过拆迁改变土地属性，并在一级市场进行出让，因而偿债能力较强，举债约束较少。

三是房价波动对地方政府偿债能力的影响不同。在实施房产税的国家，虽然房价也会出现波动，但总体波动较小，对地方政府的房产税收入影响较小。而依靠土地出让收入，房价将直接决定土地出让收入。

四是地方政府对二者在房地产市场运行的态度存在差异。在实施房产税的国家，房价上涨虽然也能带来房产税收入增长，但总体影响较小，因此地方政府主要通过创造良好的商业环境，建造完备的基础设施，实现其正外部性。而依靠土地出让收入的地方政府，不管其承认与否，维持一个相对高位的房价，是实现土地出让收入最大化的必然要求。

今年上半年全国房地产市场普涨格局已经形成，6月份70个大中城市新建商品住宅价格仅温州同比下降。特别是部分城市上半年土地出让收入超过去年全年，地价上涨推动房价上涨的作用不应该被忽视。而其中一个根本原因在于，我国地方政府债务偿还已经与土地出让收入高度绑定，这是一个极其难解的棘手问题。