舒圣祥：居住证制度应成户籍改革有益过渡

◎舒圣祥

据中国之声《央广新闻》报道，由公安部牵头制定、搁浅多年的“居住证管理办法”草案目前已经提交至国务院法制办，有望在年内推出。居住证不会设置人才门槛，将覆盖所有外来人口。

根据这个草案，居民享受的权益分为国家和城市两个层面，属于国家层面的义务教育等基本公共服务也要向外来人口提供。

居住证早已不是什么新鲜事物，很多地方都有着自己的居住证管理办法；但是在全国层面，这仍然是一个空白。公安部几年前就打算在全国推行居住证制度，2011年，公安部就形成了一份居住证制度实施方案，但是迫于阻力一直推不出来。最大的阻力当然是来自地方政府层面，地方财政将要负担更多外来人口的公共服务，这会增加人口流入地的财政支出并摊薄发达地区的户籍福利。

众所周知，要破除户籍藩篱首先要剥离户籍特权；而要剥离户籍特权，很难砍断福利“长板”，而只能去补齐福利“短板”。为此，需要持续推进基本公共服务均等化，需要减少地区间悬殊的贫富差距，需要在资源投放上加大向农村及不发达地区倾斜。而这个填补基本公共服务鸿沟的过程，显然不能一蹴而就，所以户籍制度改革始终没能走出困境，而更似在原地踏步。

加快推动户籍制度改革是今年《政府工作报告》中的郑重承诺。一步到位的自由迁徙，更多只是理想的模型，而缺少现实的可行性。以全国统一的居住证管理办法作为基础，在全国范围内推行居住证制度，应该是一个有益的过渡。

其一，任何外来人口都有权获得居住证，而不是所谓“人才”的特权，这样在政策上更为平等，也更有利于人口自由流动；其二，居住证不像暂住证那样，纯粹只有接受管理的义务，而更有享受基本服务的权利；其三，居民权益的享受具体又分两步走，一部分立即享受，另一部分延迟享受。

居民享受的权益之所以要分为国家和城市两个层面，应该就有分两步走的考虑：属于国家层面的义务教育等基本公共服务，办理居住证应该立即享有或者尽快享有；而其他公共服务直至最后的落户，则建立在公平透明的规则之上，逐步实现。就像不久前上海推出的居住证积分制度，随着持证人居住年限、工作年限、缴纳社会保险年限的增加和学历、职称的提升，其分值相应累积，积分达到标准分值，就可以享受相应的公共服务待遇。

相比当下那些目的性很强的户籍放宽政策，居住证制度既不是完全基于临时性政府功利因素的考虑，也不会造成城市人口不受限制的瞬时失控；更重要的是，它可以给人们提供一个稳定的预期，特别是对北上广等城市而言，它为人们落户于此打开了一道光亮的前门。

当然，居住证制度要想真正成为户籍改革的有益过渡，关键还在于细则的制定和文本的落实。如果居住证只是暂住证换了个名字，那是毫无意义的；居住证必须明确指向现行的户籍制度，同时，对那些属于城市层面的居住证权益，也应该有大方向上的明确，而不能任由地方自行规定，或者永远也不出台规定。