农地流转有制度撑腰才好“转”

◎冯海宁

2013年中央“一号文件”明确提出“引导农村土地承包经营权有序流转，不得搞强迫命令。”关于农地流转的问题备受业界关注。在现行土地管理法框架下，国有土地可以直接入市流转，而农地不可以直接流转。农地流转关系到耕地红线、小产权房等诸多问题，涉及农民、农村集体组织等多方利益，农地流转问题复杂而敏感。

在这样一种背景下，改革开放前沿的广东省近期出台的《广东省城镇化发展“十二五”规划》（以下简称《规划》），允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产收益，这在现行土地法框架下颇具突破性。广东省在土地流转问题上又开始“摸着石头过河”。

农地流转之所以在广东省率先突破，不仅是因为广东省部分城市是实施土地管理制度改革的试点城市，即允许试点；而且，广东省也有改革探索的精神、勇气和经验；更重要的是，用地指标紧张“逼”着广东省率先探索土地管理制度改革。以深圳为例，2020年深圳建设用地总规模指标为976平方公里，而到2011年实际用地已达934平方公里，可用土地太少——此后九年深圳仅有42平方公里土地可用。

而在可供使用土地很少的另一面，是农村用地的粗放、暗地里流转、宅基地闲置、违章与拖延用地审批以及小产权房乱象并存。当然，这些现象不仅存在于广东省，在全国很多地方也都存在。可见，广东省率先探索农地流转很有价值，对于我国研究推行土地管理制度改革，对于今后其他省市探索土地管理制度改革，都有一定的示范意义。

一方面，在现行法律一时难以突破的情况下，可以通过其他方式来突围，为土地管理制度改革积累经验。比如说，广东省通过《规划》来突围；广州市通过《广州市城乡统筹土地管理制度创新试点方案的实施意见》来探索；深圳市通过促进产业转型升级的“1＋6”文件来探索。虽然这些探索很谨慎，但这种寻求突破的探索仍具有标本意义。

另一方面，广东省正在制定有关宅基地管理办法，在制度探索方面有积极意义。毫无疑问，无论是宏观的土地管理制度改革还是微观的农地流转，有制度撑腰的土地管理制度改革才有实质进展。尽管目前不清楚广东省“宅基地管理办法”如何设计，但至少给了我们想象的空间。可以肯定的是，即便是地方性制度，也比《规划》有效力。

在笔者看来，广东省正在制定的有关宅基地管理办法至少要明确三点：一是不仅要明确土地财产权这个概念，而且要明确农民承包地、房屋、宅基地的所有权。也就是说，只有制度才能赋予农民相关权利，而目前出台的《规划》很难真正赋予农民权利。二是农地要自由流转，减少政府垄断。目前国有土地流转（出让）基本被地方政府垄断，地方政府低价征地高价出让，农民收益有限；三是小产权房问题虽然敏感，但要敢于在制度上去“碰”，不能再拖延与回避这个问题了。

需要指出的是，虽然广东省有关宅基地管理办法比目前出台的《规划》更有法律效力，但要意识到，农村集体土地流转问题，在现行土地法的框架下依旧较为敏感，需要通过农村集体土地征收补偿条例、农村集体土地流转管理办法等法律法规，来推动和规范。舆论多次呼吁土地法大修，而迟迟未见动静，原因或许就在于农地流转还没有设计好。希望土地立法加快步伐，不要让城市陷入地荒，也不要让农民失望。