食品安全大部制 能否拯救国产奶粉？

每经记者 郭梦仪 发自北京

俗话说民以食为天，但如今这“天”问题重重。三聚氰胺、地沟油、瘦肉精等食品安全事件层出不穷，不断考验着消费者的信心底线——食品安全，已成为国人近几年最为关注的话题。

“两会”前夕，香港特区出台政策，对婴幼儿配方奶粉出境进行限制，其背后更凸显出内地奶业的尴尬与无奈。“两会”上，大部制改革已经将食品安全的监督管理职责，集中于新组建的国家食品药品监督管理总局，一改以往多部门交叉监管的“九龙治水”模式，《每日经济新闻》记者在本期报道中溯源内地奶粉信任危机，发现除了监管，业界对乳品的标准问题也极为关注。

全国“两会”前夕的3月1日，香港特区史上最严厉的奶粉限制出境政策（俗称限奶令）正式实施。尽管这项规定早在2月22日便被公布，但实施当天，依旧争议四起。在随后召开的“两会”上，对内地奶业质量问题的管理，也成为热议的话题。

香港的奶粉抢购热潮可以追溯到2009年。尽管从2009年至今，我国乳制品的质量有所好转，但是正如全国政协委员、国家工商总局局长周伯华所说：此前在相关问题认识、产业管理和监管措施落实方面都存在不足，使得消费者对整个内地奶业充满不信任感。

不信任感出自何处？奶业专家在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，问题频出、行业标准制定较低、监管不严等，是奶粉信任危机的溯源所在。而部门之间多重管理以及“监管链”的缺失，也使得政府难以实现乳制品安全管理的无缝对接。“两会”上食品安全大部制改革，有望对这一现象作出改变，“食品安全梦”是否离我们更近了一步？

全球限奶令升级/

长期研究奶业的中商流通生产力促进中心奶类分析师宋亮在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，内地消费者对食品安全信心丧失的危机，是以三聚氰胺为代表的一系列的食品安全问题所导致的。

2009年后，不仅是“三鹿”事件，β-内酰胺酶事件（掩盖食品中抗生素残留检测）、皮革水解蛋白事件等都让消费者对内地乳制品行业逐渐失去信心。

中投顾问发布的报告显示，2009年间，原来在高端市场占据优势的“洋奶粉”市场份额进一步加大，洋奶粉在高端市场的占有率由2008年年初的70%上升到85%；在中端市场上的份额也上升了不少。

到2011年，随着奶业质量问题的继续，尤其是受国产牛奶M1黄曲霉素超标的影响，内地消费者对海外的奶粉需求越来越强烈。

奶业专家王丁棉回忆，香港奶粉货源紧张从2009年开始，“2009到2011年，香港的货源紧张偶尔会出现，但是大面积的奶粉供货紧张也仅有两三次左右。”随之生意兴隆的，则是海外奶粉的网络代购。

也是从2011年开始，随着内地市场对香港奶粉需求增大，香港有地区和超市进行市场性限购。2011年春节期间，香港部分超市采取了奶粉限购措施。

2012年，全球性质的限购潮出现了。当年6月，美国Target、Walmart等大卖场奶粉限购5~12盒。之后各国紧跟，新西兰、澳大利亚，丹麦、荷兰、德国、法国等也开始陆续限购或限制出境。

事实上，2006年至2012年间，非香港本地的奶粉需求远高于当地自身。香港食物及卫生局对外披露，香港每月进口约400万罐奶粉，当地婴幼儿每月消费有60万~70万罐，约300万罐奶粉经香港转出口。

由于香港的奶粉关税较内地低，经销商可以直接从国外进口奶粉，比如荷兰牛栏牌奶粉，“港版”只要250元，而在内地就需要312元才能买到。

今年2月22日，香港出台了《2013年进出口(一般)(修订)规例》(修订规例)。《规例》中规定，除非获工业贸易署署长发出许可证，否则禁止从香港携带超过1.8千克供36个月以下婴幼儿食用的配方奶粉出境。任何人若违反，即属犯罪，一经定罪，可处罚款50万港元及监禁两年。《规例》在3月1日正式生效。

王丁棉说，近期天猫向达能和雀巢等6个品牌提供平台，做原装奶粉的代理，建立了第三销售渠道。这也不失为代购以外的一种新型海外奶粉购买形式。

大部制改革补漏监管盲点/

“两会”期间，奶粉的质量整治问题已提上日程。周伯华3月4日在接受新华社记者采访时说，国务院各部门正在协调研究，将采取更为有效的专项管理办法来确保婴幼儿奶粉安全，这些措施将会尽快出台。

他表示，针对婴幼儿奶粉的专项管理，将涉及从畜牧生产第一道工序到工厂加工、合格出厂以及进入到流通领域的各个环节，同时要采取一系列更加严格的措施规范生产厂家、畜牧养殖以及销售环节的责任，确保国民能喝上安全、放心奶。国民的“安全放心奶”应在全面的“监管链”中产生。宋亮在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，目前，国内应该建立食品安全追溯体系、食品安全管控机制、食品安全预警机制以及建立食品安全危机处理机制。

如今，中国乳品的产业链上下，从养殖、加工、物流配送和销售往往是不同的利益主体，这对监管极为不利。而将这个产业串成真正的“监管链”，才能对每件乳制品进行更好的质量追溯。

为了完善“监管链”，宋亮认为，政府应该要求产业链各环节企业按照建立的标准，做各环节的追溯体系，然后互相对接形成信息网，对于这些信息，可以在政府网站上予以共享，方便消费者查找。

而建立这套体系的难点在于，需要政府参与，比如在硬件上给予各企业一定的补贴，并且制定相应的法律法规，对环节追溯体系建成的企业进行权利和义务的界定，并保障对接，“这样，以后奶粉若出了事，可以追溯到问题方，保障了其他企业的权益”。

“可以达到这样的效果：拿到一瓶奶，消费者可以通过产品编号，在网上查到这瓶奶的配送公司、生产企业、生产时间和批次、奶源地、养殖场、奶牛甚至是奶牛产下牛奶的时间。”宋亮说。

除了以上“监管链”，预警机制也十分必要。宋亮表示，政府可以通过机制预警具有局部代表性的大面积食品安全问题，“比如某地出现了大面积疫病、亦或成本上涨造成的食品安全风险，对于未知的危害物，带来的安全风险等”。

王丁棉更看重的是监管方式和指导思想的转变，“现在我们的监管部门都是发通知公告组织去企业检查，部分专家组人员有是临时抽的，对食品安全不了解，根本没法看出来存在的问题。”

王丁棉表示，前几年产生重大食品质量安全问题时，政府对企业的惩治不及时、不到位，“对于企业来说，在出现问题之时，地方以及中央政府应该制定严格的处罚规定，对发现问题的大小企业进行严格的处罚”。

不光如此。王丁棉向记者介绍，现行的食品安全监管方式，是“九龙治水”，条块结合地对乳品行业进行监管。这种模式本身效率会很高，但是现在部门和部门之间会出现交叉点或盲区，“管理部门之间没有明确的界定，责任、义务和权利等都有模糊地带”。

而在今年的大部制改革中，我国将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食药监局的职责、质检总局生产环节食品安全监督管理职责、工商总局流通环节食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。此外，新组建的国家卫生和计划生育委员会，负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，农业部负责农产品质量安全监督管理。

乳品标准不该一刀切/

在监管的过程中，国家标准是重要准绳。但在婴幼儿配方奶粉的标准上，业内人士存在争议。

王丁棉表示，从现行的国家《婴儿配方食品标准》（GB10765-2010）前言中可以看到，现在的婴儿配方奶粉标准制定的依据，是对应于国际食品法典委员会(CAC)颁布的婴儿配方食品标准 （CodexStan72-1981），同时，还参照了中国营养学会2000年编著的 《中国居民膳食营养素参考摄入量》。

王丁棉认为，婴幼儿配方奶粉标准的制定，首先应该参照国际食品法典（CAC）推荐的标准，但决不仅仅是一个CodexStan72-1981标准。CAC公布的营养标准有很多，其中比较有名的就有CodexStand73-1989（罐装婴幼儿食品）、CodexStand74-1991（谷基婴幼儿食品）、CodexStand156-1989（较大婴幼儿配方食品）等。

他说，现行的中国婴幼儿奶粉标准所引用CodexStand72-1981标准已经有点过时。目前国际上取代这一老标准的，即最新版本的标准是在2006年11月举行的第28次会议上提出来的，这个标准的新参数依据或内容已广为各国所引用或参照。

王丁棉举例，比如关于酪蛋白和乳清蛋白的比例国外要求为6:4。因为酪蛋白高，孩子容易消化不良，同时也给孩子的肾增加负担。“但是，中国酪蛋白和乳清蛋白的比例则是7:3。国外之所以修订标准，就是因为之前的标准有弊端和不完善的地方”。

但宋亮对婴幼儿配方奶粉的蛋白比例表达了自己的看法。

“其实，婴幼儿奶粉如果单从指标数量来看，相对国外的标准来说是高的，我们的各系标准都制定得很详细。”宋亮认为，对于酪蛋白和乳清蛋白的比例，是从中国的儿童身体接受能力的角度来考虑的。

“不是说和国际接轨了就是对的，日韩酪蛋白和乳清蛋白的比例也是7:3”。宋亮表示，欧美的饮食习惯决定了其宝宝本身摄入的蛋白就多，因此酪蛋白的比例需要减少。中国宝宝与欧美宝宝正好相反，在蛋白摄入上较少，因此在婴幼儿配方奶粉标准中，酪蛋白的比例需要提高。

宋亮表示，不光是蛋白的比例，中国宝宝在矿物质上的摄取量也比欧美和日韩孩子低。因此，中国婴幼儿配方奶粉的标准中在微量元素方面要求相对比较高。

从各国的婴幼儿配方奶粉的标准中可以看出，欧洲的婴幼儿配方奶粉各地域都不尽相同。日本婴幼儿配方奶粉的标准也与中国不一样。“我的观点是，中国东西南北饮食习惯差异很大，我们的奶粉标准制定，应该按照一定的地域进行划分。比如南方多水产果蔬，北方多吃牛羊肉，两地的奶粉的配方应该有差异。”宋亮说。

婴幼儿配方奶粉的标准或许仅是业内人士热烈讨论的话题，但是生乳收购标准，则饱受诟病。

2010年新修订的生乳新国标中，生乳蛋白含量从1986年的每100克不低于2.9克，降到了2.8克，菌落总数则从2003年的每毫升不大于50万，调至不大于200万。新标准中，生乳蛋白含量远低于发达国家3克以上的标准，而菌落总数是美国、欧盟(10万)标准的20倍。

宋亮告诉记者，之所以降低国标，是因为中国养殖环境比较落后。

中国的奶牛养殖的环境差异性很大。从城市到农村，南方到北方都有巨大的差异。“生乳标准不能一刀切，需要差异化”，宋亮认为，正因为中国复杂的养殖情况，在生乳的标准制定上，需根据差异性相应制定标准，并且分级制定价格。

“对于规模化养殖场，生乳标准要求应该高些，建议菌落数每毫升≤3万，每100克生乳蛋白含量不低于3克；对于中小规模养殖，配套设施不够完善的，建议菌落数每毫升不大于50万，生乳蛋白含量每100克不低于2.9克。市场按照品质的差异，分级制定相应价格”。