刘海波：城镇化过程中要力避土地财政冲动

刘海波（中国社会科学院法学研究所副研究员）

多年来，我国地方政府扩大地方财政收入的一个非常重要的渠道，是通过招商引资，发展本地制造业并推动本地服务业，尤其是房地产业高速增长，以此获取营业税、土地出让金等。在这个过程中，土地成为最重要的政策工具，是谓“土地财政”。

当前，城镇化作为一项基本国策正在各地拉开大幕。如何避免土地财政的痼疾搭上城镇化这列飞奔的快车，是保障城镇化健康、持久发展的关键。

土地财政有其特定历史成因

我国最近十几年的工业化，是出口导向型经济的工业化，这导致了资金、资源和劳动力被吸引到沿海的出口导向型部门。我国出口导向型工业因为早期国家政策和地理因素而集中在沿海地区，中央银行所投放的人民币基础货币更多为沿海地区获得，变成企业利润、政府税收、员工工资。集聚效应形成沿海地区土地相对于其他地区土地的级差，沿海土地和其他资产得以高估价，在市场化银行体制下又获得了信贷的优势。

目前我国城市土地政策实行的是土地批租制，本质上是通过预收50~70年的地租来回收部分的未来土地增价，用于市政建设。通过“招拍挂”批租土地，也无法完全做到公平地回收土地增价，而且预收地租还必然通过抬高地价而抬高房价。经济迅速发展，工业化城市化使得劳动者创造的社会财富流向并集中于经济区位好的城市及其郊区，使这些地区土地及房产市场价值暴增。我国城市土地政策导致土地级差地租为少数人占有，并且形成了不合理社会激励机制。这样的激励机制非常不利于产业升级，也无法发展社会内需。我国当前的土地财税政策造成了地租分配的不平等，地价越来越高，使城镇化先来者与后来者之间的税收负担极不均衡。

经营城市先经营土地要因地制宜

过去10年，按常住人口指标来衡量，是中国城镇化空前快速发展的10年。也正是在这10年，中国居民消费率从10年前的45%下降到35%。过去10年的经历似乎说明，中国特色的城镇化伴随的是内需不断萎缩、收入差距扩大的过程。

“经营城市”实际上是经营土地，能否经营成功关键在于经营的区域在土地级差格局中所处的位置。“集聚效应”产生了级差地租，意味着优势资源只能集聚到此处；在城市化进程中，城市地产在增值，远乡地产在相对贬值；沿海工业化地区土地在增值，中部土地在相对贬值，二者是此消彼长的关系。一个地区土地经营是否成功，取决于该地区土地相对于其他地区土地的级差地租，或者说“区位优势”。唯有级差地租为一个比较小的地域范围内部成员享有，才能平衡本地被拆迁征地居民利益与政府财政收入利益。

中西部地区特别是非中心城市的地方政府官员，一定要明白土地财政的逻辑：本地是否由于出口导向型产业化或行政中心而形成了明显的集聚效应？表现形式就是外地劳动人口的大量流入。如果不是，地方政府的财政收入不是简单靠自身的努力就能人为创造的。

长三角和珠三角的经验不能推广于全国。就中部县乡地区在全国土地级差格局中所处的位置而言，根本不具备相对于全国其他地区的区位优势。因此，中部县城的房地产开发，形成了对本县乡村区域收“浮财”的情形。本县居民购买政府集中了优质公共服务的县城房产，这使得乡村越发“凋敝”。

解决“中部困局”需公共财政发力

集中全国最多户籍人口的中部地区形成了可以称为“中部困局”的局面。地方财政紧张，就业机会稀缺或者没有吸引力，本地就业通常无法很好地在本地生活。中部大量青壮人口在外地打工却无法在工作地定居，他们的子女在故乡完成教育，父母和自己将来都得在故乡养老，而医疗资源主要为老人、儿童消耗。这样，形成中部地区地方政府要用本地匮乏的财政资金，为不在本地工作的人提供教育、养老、医疗公共服务的局面，由此形成东部与中部地方政府权利与义务的不对等。

中国未来几十年最大的发展潜力在城镇化。如果动力还是地租竞逐，深化中国已有的土地财政模式，那么收入差距还将加大，内需更加萎缩，中部困局更加深化。

解决“中部困局”需要进行经济结构的彻底调整和全国性财政体制的重建。就财政体制而言，需要通过一般性转移支付，大幅度减少地区间人均财政收入的差异，实现公共服务均等化的伟大目标。另外，对于中西部地区，中央应该甄别一部分政府项目评估其公益性质，使用自主发行的主权货币消灭一部分地方政府债务。中央应该大幅度降低或根本取消出口退税，用节余的中央财政资金补贴中西部地方政府财政，消化债务帮助其进行社会保障建设和基础设施建设。