十堰开山造地15万亩调查：东风总部“迁”出原动力造地资金缺口百亿

每经记者 任世磊发自湖北十堰

十堰要开山“造城”了。在 “十一五”、“十二五”期间，十堰将计划向山要地15万亩。

这个因车而兴的城市，是一座典型的山城，即便是在市区内也难见到较大的平地，山地占全市国土总面积超过92%，素有“九山半水半分田”之称。

十堰为何会如此大规模地渴求土地？《每日经济新闻》记者近日奔赴十堰，对十堰的“造城”运动展开了再调查。记者调查发现，东风汽车的外迁，给了十堰沉重的一击。痛定思痛之后，医治“东风”外迁之痛正是十堰开山“造城”的真正动力。

然而，十堰的高成本造地，将带来上百亿元的资金缺口，这或许又将成为十堰的另一种痛。

十堰只是全国山地开发的一个缩影，在地方财政普遍成为“土地财政”的今天，各地开山造城的冲动尤为强烈。然而，长期来讲，“造城”运动真的能让一个城市涅槃重生吗？

探因：缺地是企业外迁重因 /

《每日经济新闻》记者在十堰市国土资源局获得的一份材料显示，“十二五”期间，十堰市将按照年均800公顷的规模综合开发利用低丘缓坡土地40平方公里。通过山地整理，已经累计新增建设用地8万余亩。

“现在发展什么都需要用地，但是像十堰这样的山区，土地利用产生了很大瓶颈，制约了地方经济发展。”一位十堰当地的政府官员汪毅（化名）对《每日经济新闻》记者表示。

十堰市国土资源局一位负责人表示，虽然是先有东风后有十堰，但后来土地使用受到限制，连片300亩的地都没有，东风两个总部都搬走了。

2003年9月，东风公司总部迁往武汉；2006年6月，东风有限也将总部迁至武汉。至此，东风两大总部均迁出了十堰。

一位曾在东风公司任职的人士告诉记者，东风之所以选择将总部搬迁，一方面是因为自身发展的需要；另一方面原因是在十堰找不到合适的土地。

记者在十堰采访期间，数次听到不同的采访对象提及，东风总部的搬迁对十堰的影响非常大。

“废都”论也被人提出。有媒体在报道中这样描述当时东风总部搬迁后的十堰，“过去找个席位都难的酒店门前，车少人稀了；一直需求旺盛的楼盘交易，日渐冷落了；商场里，零售额箭头朝下，一些原本走俏的商品，忽然间无人问津了。”

资料显示，到2005年底，十堰工业企业中，汽车工业数量占42.8%，从业人员占66.7%，资产存量占85.3%，实现产值占73.3%，创造税收占86.9%。

而东风总部搬迁后，2006年上半年，十堰市全市规模以上工业完成产值同比下降8.3%，汽车产量下降了28.0%。

直击：城市周边成万亩大工地 /

只能向山要地的十堰，从2007年开始推进十堰工业新区项目，又称十堰城区西部山地整理项目。

记者获得的一份资料显示，十堰工业新区是十堰西部新城发展概念中的核心区域，规划面积约15平方公里，分A、B、C三个园区：A园规划面积7200余亩；B园规划面积9000余亩；C园规划面积3700余亩。三个园区规划面积合计近2万亩。

2013年1月中旬，记者到十堰工业新区项目建设现场进行实地探访。该项目位于十堰市张湾区，距离十堰市火车站不到15公里。

在项目建设现场，记者看到，一块靠近山体的地块正在被挖掘机不断向前推进，数辆运输车不停地将挖出的土壤运到旁边的山谷，用这样“挖山填沟”的方式，一块平地已经可以看出雏形。

该园区的道路目前仍是泥土路，如果有车驶过，就变得尘土飞扬。一位在现场施工的工作人员告诉记者，该工地已经挖了有两、三年的时间，最多的时候每天有超过100台的挖掘机同时作业。

十堰工业新区管委会的一位工作人员表示，上述工地是正在进行的B园区山地整理。该园区开发采用BT模式，BT投资方为东风设计研究院有限公司。

“这不是造城，是在为城市发展提供空间。”上述十堰市国土资源局一位负责人表示，平山的根本目的是发展工业，发展工业要用地。

“是否造城要看到底是在搞工业发展，还是在搞商业开发。”汪毅告诉记者。记者还发现，十堰西部新城概念的提出，也意味着这个工业园区不仅包括工业用地，还有一部分土地将用于商业、居住等功能。上述十堰工业新区管委会的一位工作人员也证实，有一部分土地未来将用于商业用地。

忧虑：造地投入大于产出 /

大规模山地的开发需要巨大的投资，这些投资将如何收回？

有媒体报道称，在“十一五”和“十二五”期间，十堰“向山要地”15万亩(相当于100平方公里)，目前十堰市山地整理的平均成本大约为每亩22万元，照此推算，15万亩的土地整理成本就达到330亿元左右。

与高昂的开发成本相比，政府来自土地出让方面的收入却难以填补这中间的差距。

一位不愿具名的知情人士告诉记者，政府开发一亩地的成本接近22万元左右，但是实际上在出让时，价格远远低于开发成本。

根据国土资源部文件《关于发布实施<全国工业用地出让最低价标准>的通知》，十堰市城区工业用地为全国八等，工业用地出让最低价标准为252元/平方米，约合16.8万元/亩。

《湖北省低丘缓坡荒滩等土地综合开发利用试点工作暂行办法（讨论稿）》则提出，对使用低荒地的工业项目，土地出让金最低标准可按照 《全国工业用地出让最低价标准》的15%~50%执行。

但是实际上，一些政府以16.8万元/亩的价格出让土地之后，会以各种优惠措施将资金返还给企业，部分企业的拿地成本仅相当于5万~8万元/亩。

如果以上述暂行办法中提出的50%的标准计算，土地出让金应该为8.4万元/亩左右，按照22万元/亩的开发成本以及十堰市累计8万亩的山地开发规模计算，政府在开发这批土地的成本和卖地收入之间将形成108.8亿元的资金缺口。

汪毅告诉记者，每亩22万元接近最高成本，也有成本相对较低的部分。一个地方政府，考虑的不是一亩地卖给了企业，能不能收回来成本，政府不会算这个小账，它算的是大账，它想的是企业发展将来对这个地方的经济拉动，对这个地方产生的长期税收等。

上述工业新区管委会工作人员称，土地整理所需投入的资金主要由十堰市城投公司负责。

十堰市城投公司的全称为十堰市城市基础设施建设投资有限公司。记者获得的资料显示，十堰市城投公司2011年银行融资6.8亿元，BT融资15.83亿元。2012年4月，12亿元十堰市城投债发行成功。

上述十堰市城投债期限7年，采用固定利率形式，单利按年计息。本期募集的资金中，将有9亿元用于十堰市（西部）工业新城基础设施一期建设项目和十堰市东风汽车产业B园动力系统基础设施（一期）建设项目，3亿元拟用于偿还十堰市山地整理项目贷款。

BT意指“建设-移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式。

然而十堰市城投的融资规模与巨大的山地开发投入以及资金缺口显然不成比例，在土地出让收入无法抵消成本的情况下，其资金缺口如何填补？

对此，记者来到了十堰市城投公司，一位工作人员称，到了年底，融资的事情特别多，领导均不在。记者致电十堰市城投公司一位薛姓负责人，询问城投公司目前的融资总规模等事项，但该负责人以比较忙为由拒绝接受采访。

汪毅告诉记者，十堰这样的山区经济不算特别好，最困难的还是投资，需要投入的钱对地方政府财政的压力确实不小。

中南财经政法大学财政税务学院院长陈志勇，曾主持过国家社科基金重大项目 “地方政府性债务管理和风险防范研究”。他在接受记者采访时表示，一般来说，地方政府负债总规模不能超过当地GDP的一半，而欧盟设立的标准是60%。

陈志勇还对记者表示，地方政府的债务风险是存在的。如果地方经济的增长、财政实力的增长能够解决城市化过程中的政府负债，就没有太大问题。反之，肯定会暴露出一定的矛盾。但是地方政府一般不会将负债总规模这个数据公开。

正如陈志勇所说，记者并没有查阅到十堰市负债总规模。但十堰市政府工作报告显示，2012年预计全年实现生产总值950亿元，同比增长11%；财政总收入120.7亿元，增长13%，全市公共财政预算支出204.9亿元，仅2012年，十堰的财政赤字即达84亿元。

现状：各园区招商竞争激烈/

以发展经济为名进行的大规模山地开发，未来或还将面临招商困难等难题。

《每日经济新闻》记者在十堰采访时获悉，除了十堰工业新区之外，十堰的经济开发区还包括十堰经济开发区、东城经济开发区、西城经济开发区。这在十堰被称为 “一主两翼”新型工业园区格局。

2012年12月19日，经国务院批准，十堰经济开发区晋升为国家级经济技术开发区，定名为十堰经济技术开发区，其规划面积20平方公里左右。

十堰市的招商引资目标逐年上升。2011年十堰市招商引资工作目标120亿元，增长21%。2012年，十堰市招商到位资金170亿元，增长37.5%。

十堰市今年则提出了200亿元的招商目标。十堰市政府2013年工作报告提出，“明确招商任务，落实招商政策，兑现招商奖励，组织全员招商、专班招商，全年招商资金突破200亿元”。

然而，记者向十堰市经济开发区一位孔姓负责人询问目前招商引资情况时，该负责人告诉记者，开发区刚刚升级为国家级经济技术开发区，招商比较难，不愿意接受采访。

一位十堰当地企业的高层告诉记者，十堰在招商引资方面并不具备区位优势，交通不算发达。而以汽车产业链为主的产业结构也很难吸引其他行业的企业过来投资。汽车零配件行业具有的闭合性特点，新企业很难进入汽车生产厂家的配套体系当中。

在这种情况下，甚至连十堰市各个开发区之间也会存在一定的竞争关系。此外，记者还了解到，很多开发区的入驻企业是从市区搬至工业园，或者在原有的基础上增加投资规模。

资料显示，十堰工业新区内，与东风相关的企业占了相当大的比例。其中，A园的工业项目共有46家，其中东风神宇5万辆经济型商用车、东风征梦3万辆专用车、东风林泓等21个项目已经建成投产。B园则服务于东风商用车动力总成、东风有限装备工业园、东风零部件工业园等东风“三大板块”项目。在十堰工业新区中，仅有C园计划打造十堰生物医药产业园，目前正在建设中。

十堰市大规模山地开发所面临的生态问题也不容忽视。十堰本身就是地质灾害多发市之一，而作为南水北调工程水源地所在的十堰市，对生态环境的要求更高。上述工业新区管委会工作人员表示，该区的规划是由专业的设计院来完成的，生态环境保护这块应该不成问题。

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