地方政府债务增长约束机制亟待建立

项峥

近年来，地方政府主导的投资成为驱动中国经济增长的重要动力之一，并由此带动地方政府债务急剧扩张。虽然地方政府债务风险总体可控，但债务规模扩张过快，容易引发风险，并可能会产生连锁反应。因此，需要建立地方政府债务增长约束机制，抑制债务过度扩张倾向，从而引导地方政府科学发展，并努力寻求经济增长与要素资源约束的内在协调。

理论上来说，地方政府债务与地方政府收入的比率存在一个合意的程度，使得地方经济增长与要素的投入实现一个动态最优平衡。每年地方政府的收入，扣除经常性开支和资本性支出外，仍能有较大富余以支付利息和偿还本金。地方政府收入，主要来源于税费收入，而不是主要依靠土地出让金。当然，适当比例的土地出让计划，也是维持地方经济适度增长的基础，但绝不是最主要的。

但从目前情况来看，地方政府收入中，土地出让金收入比重较大。或者，可以合理推论，土地出让金收入是地方政府实现政府债务偿还和地方投资项目资金的主要来源。

自去年以来的房地产调控，带动土地市场成交量回落，土地出让金收入也大幅下降。据国家统计局的数据显示，2012年1~9月，全国房地产开发企业土地购置面积同比下降16.5%，土地成交价款5309亿元，同比下降11%。土地成交价款下降，势必增加地方政府债务负担，同时政府的预算平衡压力也将显著增加。

不难发现，部分地方政府的债务负担，可能超过其地方经济增长潜力所能承受的范围。过度依赖土地出让金收入，不仅会带动房价上涨，增加投资成本，抑制社会消费，而且还会导致未来几年经济增长率下降，政府债务负担也将加重。若要维持相同比例的经济增速，未来地方政府债务率势必陷入扩张的态势，并将可能导致灾难性结果。

由此可见，建立地方政府债务约束机制，势在必行。建立地方政府债务约束机制，需要放开市政债市场。国外发达国家，特别是美国，地方政府可以自行发债，以此缓解财政压力。

目前，我国没有市政债市场，除少数试点省份之外，地方政府可委托财政部发债，自己不能单独发行。从建立我国地方政府债务约束机制出发，若没有一个稳定的外部融资渠道，地方政府势必陷入通过土地出让收入缓解政府支出和经济扩张压力的怪圈。因此，适当开放市政债市场，有利于地方政府债务的合理增长。同时，要实现对地方政府债务增长的有效约束。

目前来看，这种约束主要来自当地人大和投资者。若未来能放开市政债市场，那么市政债投资主体，应限制为地方投资者，不应鼓励金融机构大量参与，否则这种模式与地方政府融资平台贷款并无实质差别。只有当地的个人和企业成为地方债投资主体，才能真正实现对地方政府的有效约束。

与此同时，也要强调发挥地方人大的监督作用。当地人大要对地方政府的收入和支出实行严格监督，对预算计划外的收入和支出项目，要进行严格审核和监督，以保证预算计划执行的严肃性。 当前，中国的经济增长越来越多依靠地方政府驱动，因此，建立地方政府债务约束机制的重要性不言而喻。

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