预算法修订拟“尘封”地方自主发债

每经记者 胡健 发自北京

全国人大常委会传出消息：地方政府不能自主发债。

昨日（6月26日）上午，第十一届全国人大常委会第二十七次会议审议《预算法》修正案草案二审稿，全国人大法律委员会副主任委员洪虎在会上表示，法律委员会经研究认为，地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。

他称，据此，修正案草案删除了一审稿中关于地方政府举债的规定，明确“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，并重申，除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。这一改变，几乎意味着持续数年的地方自主发债权之争有了眉目，地方发债的脉门仍由中央把持。

地方债务压身是主因

我国现行预算法自1995年1月1日起实施至今已近20年。按照规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”对于此次修改，外界关注的一大焦点是能否放开对地方政府自行发债的约束。

由于现行预算法禁止地方自行发债，近几年我国多以国务院另行规定的形式发行地方政府债券。

1998年，为应对亚洲金融危机影响，我国首次通过发行长期建设国债并转贷给地方的方式，增加地方政府财力。

2009年~2011年，全国人大每年批准的地方政府债规模均为2000亿元，今年提高至2500亿元。但仍采取中央政府代发的形式。

财税专家李文海告诉 《每日经济新闻》记者，允许地方自主发债应是趋势，但目前我国诸多财政关系尚未梳理清晰，将其暂时搁置也有道理。

此次修正案草案的调整反映出中央对当前地方政府超过10万亿元债务的管理态度。

洪虎在会上表示，一些常委委员、部门和专家提出，近些年地方政府债务急剧上升，超10万亿元，带来的问题和潜在的风险必须引起高度重视。地方应严格遵循编制预算不列赤字的原则，对地方债务应从严规范。

审计署对全国地方政府性债务的审计结果显示，截至2010年年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额约10.7万亿元；全国近两成、共78个市级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，部分地区出现了逾期债务。

中国人民大学财政系副教授张文春告诉记者，欧盟成员国出现债务危机，欧盟提供救助的模式给中国提供了前车之鉴，而且如果允许地方自主发债，中央政府宏观调控能力可能也会削弱。

与自行发债试点不冲突

尽管自主发债被尘封，但自去年底以来，我国已经开始进行地方自行发债尝试。今年5月，财政部还下发了 《2012年地方政府自行发债试点办法》。根据办法，2012年地方自行发债限于上海市、浙江省、广东省、深圳市四省市，与去年框定的试点城市并无出入。

办法显示，今年试点省市政府债券依旧由财政部代办还本付息。根据规定，试点省市应当建立偿债保障机制，在规定时间将财政部代办债券还本付息资金足额上缴中央财政。

中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《每日经济新闻》记者，由财政部代办还本付息还是有规避风险的考虑，因为地方政府融资平台存在风险等原因，投资者对地方政府自行还本付息仍抱有疑虑。

昨天消息既出，自行发债试点会否有变化？答案应该是否定的。

地方自行发债和自主发债，虽有一字之差，但有本质不同。据报道，自行发债是指总的指标由中央分配，而自主发债则是地方政府发债规模和用途自定、偿债部分自主等。在业内人士看来，地方自主发债理论上应该满足 “项目自主、发债规模自主、用途自定、偿债自负”的要求，也就是说由地方政府承担最终的风险。

李文海说，地方自主发债被否决并不意味着地方自行发债试点失败，因为自主发债和自行发债在发债主体上存在明确区别。这种试点以后或许还能推广，发债环节逐步向地方放权也是我国逐步走向自主发债的路径。

据财政部公布的地方债发行公告，今年3~8月，全国31个省市自治区将陆续还清2009年由中央财政代发的地方政府债券本金和最后一年的利息，预计2100多亿元。虽然今年中央代发地方债比前3年增加500亿元，总额至2500亿元，但地方还款仍显捉襟见肘，新债偿旧债现象屡屡发生。

李文海说，近几年地方政府债务缠身，导致还款能力遭到怀疑，显然不适合为还债而推自主发债，但自行发债多少可使地方政府在利率和还款期限上有一定自主权。

在张文春看来，目前地方和中央的财权与事权不匹配是最大症结，在不推行自主发债的前提下，中央财政需要在转移支付和税收返还上做更加详细和系统的安排。