应对土地财政改革带来的新问题

土地财政本身就是畸形财政，发端于地方，起因于分税制改革地方财源不足。不过，既然已经悄然成规模，中央也只有承认，并收编，于是从2007年起开始纳入国库，进入政府性基金预算管理，支出同样通过预算基金安排。

按理，收编这个歪财政，本是应该，但是收编了却造成了新的问题。因为收编之后，整个财政盘子眼红，这个野生的孩子竟然这么富有，于是公共支出处处打上这个主意，越打越多，土地财政才真正的尾大不掉。因为，如果要去除土地财政，首先要把打这些主意的支出找到地方填补。基于这样的利益考虑，更多的部门反对取消土地财政。

这正如当下危险的地方债处理方式，本来进行审计、清查是好事，可是上次温家宝在记者会上说，对地方新增债务都要向地方人大负责。这一说不要紧，可是，大家都知道地方债大多数是地方融资平台借的债，而不是真的政府债。如果今后也把这些债务和公共财政混同一张表，那么意味着地方财政的债务风险无比大，纳税人的税收就这样被拉到各种胡乱的地方债中去兜底。这是真正的危险。此是题外话。

言归正传。那么在土地财政入库后，哪几个支出打了土地财政的主意呢？笔者根据2010年和2011年的数据进行了一些分析：

2010年，土地出让金收入25230.76亿元，2011年这一数字为33166.24亿元，虽然受制于房地产调控，许多城市土地流拍，但是一年期间，卖地收入还是增加了8千亿。以上还未包括从招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定规定总成交价款中按照规定比例计提的国有土地收益基金。这些钱如何分配呢？

土地出让收入 征地补偿 土地开发 征地补助 农村建设 城市建设 廉租房 其他支出

25230.76     10126.43 2400.71 157.45   1021.68 7531.67   463.62  3079.54

（2010年）   （40%） （9.5%）（0.62%）（4%）  （29%）  （1.83%）（12.2%）

33166.24    23629.97         2351.06         5964.57 668.58 教育（0.59%）

（2011年）  （71.25%）        （7%）         （18%）  （2%）水利（0.36%）

（注：2011年报表将土地开发等三项内容合并披露，故合并显示。而2011年报表对于其他支出未作说明，是否包括2010年所披露的教育、农田水利和保障性安居工程不明确。数据来自于相关年度中央财政预算报告。）

从这个表格中可以看出，征地和拆迁补偿的比例在2011年有大幅提高，但是账目处理还是实际情况则不明。但除此之外，其他支出2010年竟然高达60%，而今年增为29%左右。

土地财政虽然目前依然庞大，并且还在增长，虽然增长势头得到控制。但是，作为一个国家的财税体制，最主要的应当是靠规范的税收，而不是靠卖土地生存，未来土地财政如何退出是中国财税体制面临的一个难题。房地产税正在作一些探索，但是目前房地产税在上海和重庆的实验，规模较小。

即使房地产等替代税收规模增长，未来首先要面对的还是这些新增的难题，即从土地财政名正言顺拿出来的公共开支。如果真如报表所言，比例已大幅降低也是好事，未来应当进一步降低。