湘潭大学罗和安：部分重点院校经费过多致动力不足

关于改革高等教育财政拨款机制促进高等教育公平健康发展的建议

全国人大代表、湘潭大学校长 罗和安

教育投入作为支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，是公共财政保障的重点。随着国务院出台的《关于进一步加大财政教育投入的意见》以及财政部、教育部出台的《关于进一步提高普通本科高校生均拨款水平的意见》、《关于减轻地方高校债务负担 化解高校债务风险的意见》等相关文件精神的执行，高等学校办学经费有了较大幅度的增长，办学条件有了明显改善。但是，当前高等教育财政拨款机制的制度性缺陷越来越严重，已经严重影响到高等教育的公平和可持续发展。建议改革现有高等教育拨款机制，由国家财政统筹非竞争性和竞争性拨款，进一步促进高等教育公平健康发展。

一、现行高等教育财政拨款机制的缺陷日益凸显

我国高等教育拨款目前实行的是分级投入的拨款体制、投入型拨款机制和“综合定额加专项补助”的拨款模式。其中“综合定额”是根据有关政府主管部门制定的不同层次、不同类型、不同地区生均经费的定额标准和高校在校生数来核定下达。这一拨款模式源于1986年原国家教委、财政部联合颁发的《高等学校财务管理改革实施办法》。随着高等教育规模的扩大，国家财税体制的改革，经济社会发展水平的提高，这一模式已经严重影响高等教育的地域、身份、层次的公平，成为制约高等教育改革与发展的制度性障碍。

1. 现行拨款机制暴露出制度性缺陷

其一，严重影响教育的公平性。教育的公益性决定了教育发展的公平性，现行的高等教育拨款制度使不同地区、不同类型、不同层次高等学校之间拨款差异过大。一些重点院校由于经费过于充足，办学压力与动力不足（这也许是我们还未办成世界一流大学的重要因素之一）。一些欠发达地区的地方高校却由于经费过于紧张而举步维艰。这已经严重影响到教育的公平性。同时，国家对高校培养的人才使用是全国性的，而教育经费却是由各个地方承担。而地区经济越发达对人才的需求和使用就越多，这就造成欠发展地区花大量的经费和成本，却是不断地为发达地区培养人才。

其二，严重影响高等教育发展。由现行的高等教育拨款机制直接与高校的归属、层次、地域挂钩，高校在办学资源获取与配置上，根本不是在同一平台上竞争，这导致全国范围内的高等教育良性竞争机制无法形成。没有良性的竞争，自然就无法得到良性发展。所以，现有的高等教育拨款机制的制度性缺陷，已经成为制约我国高等教育快速发展的重要因素。

2. 急剧扩大了高等教育发展的区域差距

分级投入的拨款体制和“综合定额加专项补助”的拨款模式在早期鼓励地方政府积极发展高等教育方面发挥了重要作用，但是，这种拨款体制和拨款模式正在急剧地扩大高等教育发展的区域差距，影响了我国高等教育的协调发展和可持续发展。

其一，普通本科高校生均拨款存在显着的区域差距。2010年普通高等学校生均公共财政预算教育事业费全国平均值是9589.73元，比2009年增长了12.26%。但是，存在着明显的区域差距，全国生均经费省级最大极差是8.08倍；19个省份的生均公共财政预算教育事业费低于全国平均值；这19个省份中有8个省份2010年的增长率低于全国平均数12.26%。

其二，部分省份高等教育公共财政支撑能力明显不足。随着高等教育规模的迅速扩大，部分省份高等教育公共财政的支撑能力已经表现出明显不足的征兆，许多省份已经难以保证本省高等教育发展的基本公共财政投入，生均公共财政预算教育事业费几乎没有真正的增长，有5个省份2010年的增长率低于3%。中央财政转移支付虽然在一定程度上缓解了这些方面的紧张危机，但没有解决根本问题。

3. 无限制加剧了高等学校办学经费的差距

高等学校生均拨款因所处地区、办学类型、办学层次的不同而又所不同，是合理的也是必要的，但是，在分级投入的拨款体制下，由于对生均拨款的最低限没有硬性规定，更谈不上随着经济社会发展水平上升而稳步提高，其后果就是不同地区、不同层次、不同类型的高等学校之间的生均拨款的差距越来越大，直接影响高等教育公平的实现和高等教育质量的保证。

其一，不同类型院校间生均经费存在明显差距。有数据揭示，首批进入“985工程”的“2+7”所985核心院校的生均经费是普通985院校的1.65倍、211院校的2.06倍、一般本科院校的3.22倍。

其二，不同类型院校间的办学经费结构存在明显的差异。办学层次高低与办学经费中公共财政预算所占比例成正比，办学层次越高的院校的办学经费中公共财政预算所占比例越高，而办学层次越低的院校所获得的公共财政预算投入力度越小，更加依赖于学费收入，直接影响到学校各种发展性经费投入。

其三，经济欠发达地区的地方院校的办学经费严重不足。有研究显示，高校生均经费的差异有36.7%来源于区域层面，63.3%的差异来源于院校层面。地处经济欠发达地区的地方院校在两个层面都处于弱势，普遍存在着办学经费严重不足的问题，虽然2011年启动的高校债务化解在一定程度缓解了这些院校的债务风险，但是，从发展的角度看，这些院校的可持续发展仍然面临着经费严重不足的威胁。

二、实行非竞争性和竞争性相结合财政拨款机制的可行性

1. 国家教育财政投入力度的持续加大

党中央、国务院始终坚持优先发展教育，高度重视增加财政教育投入，先后出台了一系列加大财政教育投入的政策措施。一方面，在各地区、各有关部门的共同努力下，我国财政教育投入已经持续大幅增长。2001-2010年，公共财政教育投入从约2700亿元增加到约14200亿元，年均增长20.2%，高于同期财政收入年均增长幅度；教育支出占财政支出的比重从14.3%提高到15.8%，已成为公共财政的第一大支出。另一方面，我国财政教育投入将持续增长。中央政府和省级政府正在采取各种积极措施提高财政性教育经费支出占国内生产总值比例，2012年达到12%。从2010年12月1日起按增值税、营业税、消费税实际缴纳税额的3%征收教育费附加，专项用于教育事业。中央政府教育财政投入的持续加大意味着中央政府有实力统一支付全国高等教育财政拨款，保证全国普通高等学校基本的非竞争性高等教育公共财政经费。

2. 预算方式的改变和财政集中收付制度的推行

2002年开始，财政部对中央部门的核算核定方式调整为“基本支出预算和项目支出预算”。“基本支出预算是行政事业单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务而编制的年度基本支出计划，其内容包括人员经费和日常公用经费两部分”。与这项改革相配套的是实施财政集中收付制度。预算方式的改变和财政集中收付制度的推行，为实行高等教育非竞争性和竞争性相结合财政拨款机制提供了制度基础。

3. 相关改革提供了制度基础

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入；进一步明确各级政府提供公共教育服务职责，完善各级教育经费投入机制，保障学校办学经费的稳定来源和增长；完善教育经费监管机构职能，在高等学校试行设立总会计师职务，提升经费使用和资产管理专业化水平。随着这些改革的推进，高等教育财政拨款体制、机制和模式正在发生变化，为建立非竞争性和竞争性相结合财政拨款机制提供了良好的制度基础，有助于新的财政拨款机制的建立与推行。