湘潭大学罗和安：高校拨款不透明 年初拨款年底才到

关于建立高等教育拨款方式与方法公开、透明机制的建议

全国人大代表、湘潭大学校长 罗和安

我国高等教育政府财政拨款是高校办学经费的主要来源。政府根据何种标准、采取什么方式向学校拨款，直接关系到高等教育的办学公平和教育资源的有效配置。但是，当前高等教育财政拨款的计算方法、分配结果、使用情况等标准和数据公开程度不够，使得拨款的使用效益缺乏有效的监督和考核，程序的正当性和公平性也受到质疑，“公开不够、透明度不高”严重削弱了财政拨款方式及结果的正当性。为此，建议国家尽快出台相关制度，进一步提升高等教育拨款方式和方法的公开化与透明化。

一、计算方法不明确，导致高等学校的年度预算编制缺乏依据，准确性和稳定性不高

对于现行财政拨款中的“基本预算支出”部分，中央财政和各地方财政可以自行制订拨款公式，如湖南、浙江、江苏三省的拨款公式通常按照标准学生人数、生均拨款经费、各调控参数等指标进行综合计算。但是，对于拨款公式具体如何操作，特别是调控参数的范围如何界定、比重如何确定等标准和数据，通过公开途径往往无法获得，导致高等学校在编制年度预算时“心中没底”，预算更多只是参照上年度财务决算报表而形成的“估算”，其准确性和稳定性必然要打折扣。

二、拨款程序不完善，拨款过程及结果极易受“人为因素”的左右

一方面，当前国家高等教育财政拨款机构是纯粹的官方部门，其人员均为政府官员，整个操作程序是政府“领导”下的直接划拨模式而非政府“指导”下的独立运作。由于缺乏大学和社会的共同参与，政府的高等教育预算编制不能及时地体现高等学校的实际办学需求和社会需要。拨款额度取决于财政统筹能力，拨款行为往往成为政府的“单方行为”。另一方面，由于缺乏专门的“中介”拨款机构，财政拨款特别是“项目支出预算”极易受到人为因素的影响，教育经费之争与学校的声誉、与是否属于重点大学密切相关，与学校的运作和公关有很大关系，使得拨款过程及结果的正当性和公平性备受质疑。根据2008年东华大学、厦门大学、上海教科院联合承担的教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目--“高校财务管理创新与财务风险防范研究机制”课题组的调查问卷统计结果，在231所部属和省属高校的主管财务校领导、财务处正副处长、财务管理专家中，超过65.12%的调查对象认为“项目支出预算的拨款机制透明度不够”，超过54.98%的调查对象认为“应改变拨款机制与模式”。

三、对财政拨款的过程监督和结果监督较弱，经费使用效益得不到保障

2010年3月，全国政协委员、复旦大学校长杨玉良校长在接受记者采访时透露，国家每年都会给“211”、“985”高校划拨教育经费，但近年来划拨资金根本不能准时到账，有的甚至一拖就是一两年。“211”、“985”高校的经费尚且如此，省属高校财政拨款的落实同样也不容乐观，财政拨款“年初即计划，年底才落实”的现象仍然较为普遍，严重制约了高等学校的建设与发展。另一方面，对于划拨到账的财政拨款，高等学校只需向教育主管部门报告使用进度及结果，无需向社会公开，财政拨款的使用效益缺乏必要的监督和考核。世界银行曾对我国部分高校的教学设备和实验室的利用率做过统计，部分高校教学仪器设备利用率不到60%。据国家教育部统计，全国高校仪器设备有20%以上处于闲置状态，大型精密仪器的利用率最高不超过15%。此外，由于公开化程度不够，社会民众作为纳税人，对高等教育财政拨款的知情权得不到体现，监督权无处行使，近年来要求财政拨款进一步公开化、透明化的呼声日益高涨。

三、具体建议

1. 建议建立高等教育财政拨款的公共查询系统，允许高等学校和社会各界自由查询财政拨款的分配结果、使用进度、使用结果等。

2. 建议国家综合考虑学校规模、层次、地域、专业、学科、绩效等因素，研究制定具体的拨款公式。基本支出预算的计算实行统一公式，项目支出预算的分配体现竞争性，均在同一层面上公开进行。

3. 落实国家教育规划纲要精神，尽快建立由政府官员、教育专家、学者、工商界人士等组成的高等教育拨款咨询委员会。高等教育财政拨款不直接划拨给学校，由高等教育拨款咨询委员会进行相对独立的运作，将评估结果与拨款挂钩，增加拨款的透明度。

4. 在高等教育财政拨款预算的编制过程中，逐步赋予高等院校参与听证、列席会议、答辩和建议等权利。