民盟 谢卫
所谓地方金融是指由地方政府审批设立的各类准金融机构如小额贷款公司，担保公司等或是地方政府控股，掌握人事任命权的各类金融机构如城市商业银行，农村商业银行，信用社等。近些年，我国地方金融发展迅猛，不少地区地方金融的市场份额稳步上升，成为推动地方经济发展的重要资金来源。我们注意到，我国地方金融在近些年快速发展的同时，也日益暴露出一些值得引起我们关注的问题，特别是近期一些地方因民间借贷引发的金融风险，更是引起了大家对地方金融业态发展的广泛关注。为此，2011年出台的十二五规划明确指出：“要完善地方政府金融管理体制”。因此有必要对地方金融的发展方向，发展模式，风险管理等诸多问题进行讨论，以规范地方金融的发展。
一、 地方金融发展中存在的问题
1、地方政府发展地方金融的理念不够成熟。我国地方政府承担了地方经济发展的重任，由于财权和事权的匹配不够到位，地方政府对金融资源的掌控欲望一直十分强烈，从早期的各类信托公司平台，到现在的各类融资平台以及对各种金融机构以控股和人事安排加以控制，地方政府总是希望更大程度介入金融管理。但总体上地方政府金融管理的理念是重数量发展，轻风险控制。这种理念在经济较快发展，地方财政状况良好的情况下，尚不致于出现较大问题，但一旦经济进入调控周期，或地方财政出现问题，重数量发展的理念就会付出沉重的代价，直接影响当地的信用环境和金融体系的声誉，二十年前的信托公司清理和现在的融资平台清理似乎都在印证这一点。从过去的发展历程看，地方政府管理金融的理念有待成熟。
2、地方金融机构的治理水平有待提高。多数地方城商行，农商行，信用社等金融机构股权掌握在地方财政，地方国资，或地方融资平台。政府一股独大，制衡机制失灵。一些地方政府虽然不掌握股份，却能以政府的强势地位掌握人事任命权，这与建立现代企业制度和相关的监管要求相去甚远。从发展的实际情况看，地方政府控制的金融机构发展战略往往不够清晰，人事变动频繁，其发展质量往往不如治理结构完善的机构。在前些年的信贷投放中，地方政府或是以直接命令或是以地方财政存款，重点项目安排，地方财政补贴等措施“诱使”金融机构增加对政府希望行业和项目融资和投入，影响了地方金融机构的正常经营，损害了金融机构的独立性，也影响了金融资源的有效配置。
3、地方政府金融管理部门的职责有待明晰。自2002年开始，一些省市陆续成立了地方金融管理部门。到现在，据不完全统计，全国共有200多个地方金融监管部门，有些县市甚至也设立了类似的机构。这些地方金融监管部门职责表述各有不同，但具体工作大体是推进地方金融机构的发展，特别是城商行和农商行的发展；整合地方金融机构资源；搭建地方融资平台并鼓励地方金融机构提供资金。对于如何保地方金融平安，为本地创造良好的金融环境，防范金融风险往往考虑不多，即使有所安排，也往往难以持久坚持，基本上是围绕如何引资，融资展开工作并以此作为主要的工作成绩加以宣传。这样的职能安排往往会与国家监管部门的工作职责产生冲突，在一定程度上干扰国家宏观调控政策的顺利实施。
4、地方金融监管的人才和手段有待增强。地方金融近些年的快速发展特别是小额贷款公司和融资性担保公司由地方政府审批之后，客观上对地方政府的金融监管提出了新的要求，但在这些快速发展的背后，地方的金融监管人才和监管手段还难以跟上，现在的地方金融管理部门大多数人员来自政府有关部门，缺乏金融监管的实际经验，对现场检查，非现场检查，准人管理，合规管理等监管手段比较陌生，相对于国家监管部门二十年积累的监管经验，，尤其是经历全球金融危机后，我国监管机构不断总结此次危机的经验教训，大幅度提升了监管水平，地方金融监管的人才和手段的储备更显不足，大多数地方金融监管部门还是停留在简单的审批上，其监管水平难以跟上地方金融发展的复杂性和多样性。
二、规范地方金融发展的几点建议
1、地方政府应树立正确的地方金融发展理念。特别是要把创造良好的地方金融环境作为工作的重点。总体上看，地方政府掌控的金融资源已经成为地方经济发展的重要推动力，尤其是现在一些地方政府已经可以自主发债，地方金融环境已经成为衡量地方金融绩效的重要指标。很难想象，在未来市场化发债的环境下，一个风险频出，信用恶劣的地方能够很顺利地融资。因此，地方政府应该把经济发展和风险控制有机地结合起来，努力保一方地方金融平安，我们认为，地方政府对地方金融的管理职能应该得到肯定，但这种管理与国家金融监管部门的管理应该有所不同，地方政府应该把管理的重心放在制定切合地方实际的金融发展规划；控制地方金融的风险；建立良好的信用环境；这样就会在未来的地方金融发展中争得先机，为地方金融的各类创新创造条件。
2、国家在金融资源的分配上应该考虑地方的利益。由于历史的原因，目前金融资源大多掌握在中央政府，近些年，为推动地方经济的发展，近距离服务地方经济，国家监管部门鼓励设立或合并了一些地方金融机构，如城市商业银行，农村商业银行等地方金融机构，但从实际情况看，这类机构受各种因素影响，扩张冲动意愿十分强烈，服务地方经济的能力没有完全发挥，监管部门应该对这类机构有一个明确的限定，特别是对其资金投向和跨地经营应该有严格的要求，鼓励其资金投向主要是当地经济。对国家金融机构也应该从政策上鼓励其资金更多投向地方经济，并提高其不良贷款的容忍度。
3、完善地方金融机构的治理结构和稳定机制。现在的地方金融机构大多是由政府控制，其结果是从制度上导致地方政府对金融的过度介入，地方政府应该从更宽的视野来看待地方金融机构，政府可以逐步从地方金融机构退出，以吸引当地民间资本的进入，这样一方面完善了地方金融机构的治理结构，又给民间资本提供了出路。这样地方金融机构的竞争力和独立性都会有新的提升，也会有利于地方经济的发展。同时我们也要建立地方金融的稳定机制。现在地方各类金融机构发展较快，但政府却没有建立相应的稳定基金，一旦经济出现较大滑坡或地方金融机构出现问题，政府缺乏相应的手段来及时处理，并且往往会要求监管部门或国家金融机构提供支持。地方政府应该要建立相应的地方稳定金融资金，以支撑地方金融的发展。
4、金融资源应该有整体监管的理念。这些年金融业态发展较快，一些准金融机构的审批权也交由地方。由此有一些观点认为应该有分层监管的体系，我们认为金融监管应该保持其统一和整体，这些年国家监管部门积累了丰富的监管经验，也接受了各类危机的考验，建立统一的监管理念有助于保持国家金融的稳定。而我国经济发展不平衡，各地经济发展的阶段各不一样，对金融资源的需求也处于不同的阶段，如果分层监管，难免会出现各自为政的地方金融发展模式，不利于国家金融监管政策的顺利贯彻，也不利于资金按市场化的原则来配置。
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