（内蒙古准格尔旗境内的煤矿开采区。张领 摄）
山西、陕西、内蒙古交界地带是我国煤炭、石油、天然气资源富集区，被称为能源“金三角”。前些年，这一地区由于加大资源开发力度，出现了利益分配不均、贫富差距拉大、社会矛盾加剧等问题。如何破解资源富集区的共性难题，如何探寻收入分配公平之路，半月谈记者殷耀、储国强、丛峰走进这一地区展开调查。（《半月谈》2010年第12期）
富人的一桌饭要农民不吃不喝辛苦一辈子
有人说，看世界车博会要到“金三角”城市的街头，悍马、奔驰、宝马、保时捷随处可见。当地老百姓称，这些车的车主大约有两种人：一是前几年发财的“油老板”，一是这几年暴富的“煤老板”。这些人出手阔绰，“坐骑”动辄几百万元，什么车流行买什么车，什么车贵坐什么车。
不少高档酒楼、饭店也闻风而来，生意兴隆，食客爆满，一桌几万元乃至十几万元的菜肴并不鲜见。在这里采访，记者看到灯红酒绿的城市与贫困的农村形成了强烈反差：一些贫困山区的农民，年人均收入仅三四千元，一桌富人的饭要他们不吃不喝辛苦一辈子。
时间倒流20年，这里原本一片贫瘠。自上世纪90年代开始，随着资源开发步伐的加快，晋陕内蒙古交界地带成了“淘金者”蜂拥而至的乐土。尤其是前几年煤炭、天然气等能源产品价格持续走高，带来了开发企业的高额利润，造就了一批暴富人群。许多资源开发企业从业人员享受着高出其他行业几十倍甚至上百倍的薪酬。资源开发还促成了一批财政富裕地区，如内蒙古鄂尔多斯市，陕西省神木、府谷等县，已由过去的贫困地区变成了冉冉升起的“财政明星”。然而大部分从事传统产业的农牧民仍然十分贫穷，一度出现反差明显的“企富民贫”、“县富民贫”现象。
山西省左云县一名干部说，在资源收益的初次分配中显得极不合理：少数人的暴富掩盖了多数人的贫穷；财政增长速度远远快于居民收入，财政的富裕掩盖了老百姓的贫穷。
与此同时，一些央企的介入也加剧了利益分配失衡。它们以相对低廉的价格从资源富集区输出能源产品，但依照当前的财政税收体制，对地方留利很少。在目前能源产品市场依然火爆的情况下，当地一些干部群众抱怨，这是“央企吃肉，地方喝汤”。
水干了、地陷了、树死了、人走了
近年来，内蒙古西部地区的煤炭资源开采强度迅速增大。记者在原煤产能超过2亿吨的鄂尔多斯市看到，大批矿井的生产能力通过技改得到提升，有的原设计产能300万吨的矿井，扩大至1000万吨、2000万吨；原来年产数十万吨的民营煤炭企业，技改后多数扩大至100万吨以上。与此相应，矿井的服务年限随之缩短，采煤塌陷区范围快速扩大，失地农民人数增加速度也在加快。
记者在神木县采访了解到，近年来由于煤炭的强度开采，县境内塌陷区面积已达67.7平方公里，近7000农牧民饱受塌陷之痛。
神木县和内蒙古伊金霍洛旗是一家央企的主力煤田所在地，这里布局着上湾、榆家梁等千万吨级的矿井。随着煤炭的大规模开发，矿区脆弱的生态环境已遭到严重破坏。煤田采空区地表塌陷，水源渗漏，植被枯死，土地无法耕种，许多村庄因丧失基本生存条件而不得不搬迁。
“虽然这家央企的矿井设计年限为70年，可对上湾村而言，每天都能看到塌陷面积的扩大。”去年3月，伊金霍洛旗乌兰木伦镇上湾村支书郭快乐介绍，当时全村4万多亩土地中已塌陷2.5万亩，两个半自然村的人口已全部迁至城镇。今年3月底，他告诉记者：“一年来又塌陷了6000亩。”
水干了、地陷了、树死了、人走了……上湾村白家岩自然村社长白光耀带记者去他们过去生活的村庄参观：搬迁空了的村庄撂下了一处又一处倒塌的房屋；废弃的耕地裂开了一道又一道长长的“伤口”；村子附近一座上世纪70年代挖的水库已因采空塌陷而干涸。白光耀说：“塌陷的地方整体下降了两米多，最深的三米多。塌陷后地里就没有一滴水了，沟里的树也死光了。”
记者在神木县店塔镇、中鸡镇一些搬迁的村庄，看到的景象和白家岩相似，仿佛遭受过一场强烈地震。
据乌兰木伦镇负责土地管理的一名干部介绍，全镇108个自然村中有49个因为塌陷、污染等问题需要搬迁。旗里规划了两个移民安置点，现在已经有1600多户农牧民搬迁进城。当地农民十分无奈地说：我们是被城镇化的。
郭快乐十分忧虑地说，迁出来的村民们虽然住进了政府提供的补贴性住房，但他们有点时间就去找政府、找煤炭企业“谈判”，要求就业，要求多补偿。
“内部招工”将当地农民拒之门外
除了收入分配的不公让老百姓心中纠结，更让他们担心的是未来的路该如何走下去。
采访中，记者了解到目前失地农民的住房、生活费、医疗及养老保险等虽得到了初步保障，但他们的就业现状及前景令人担忧。
郭快乐说：“照目前的补偿看，低是低了点，但生活没问题。占地、塌陷和搬迁，给农民补多少钱是小事，这些人进城后的就业是大事。”
由于央企采用高产高效矿井开采煤炭，用人很少，天然气开发企业用人更少，对地方就业贡献微不足道。而一些“内部招工”规定更让当地农民十分不满。白光耀说，他们村里这些年迁出的220多人中，有不少子弟是煤机、电气等专业毕业的学生，但也进不了央企下属的煤矿。他们从这里挖走了煤炭，拿着一年几十万元的高工资。这些不说了，凭什么一样的子弟，他们的就能进企业继续拿高薪，我们的就只能领补偿？
塌陷区不少群众对资源开发方不愿多承担社会责任的做法意见颇多，冲突时有发生。
神木县在煤炭资源的快速开发中，由于贫富差距过大，一度成为榆林市“上访第一大县”。煤炭资源的过度开采和煤化工等工业的快速发展，开发方与当地农民在收入上的巨大反差，社会矛盾不断加深，村民大规模上访明显增多。2005年，全县仅接待涉煤上访群众就达89批、4650人次。
资源开发当以和谐为上，这是晋陕内蒙古资源富集区干部和群众的共识。半月谈记者最近在采访中了解到，这些因资源开发而财政实力迅速增强的地区，正努力通过加强教育、医疗、住房以及社会保障等投入，修正初次分配环节的畸形扭曲，一系列“兜底”的民生政策使“富财政、穷百姓”、“少数人富、多数人穷”的现象有所改观。同时，包括提高居民财产性收入、引导富人群体性行善、实行村矿共建模式等有益探索，使资源富集区的民怨渐息，和谐开发新格局正逐步形成。NextPage
（神木县店塔镇红旗村因煤炭采空而倒塌的房屋。陈钢 摄）
民生政策“超前”为分配不公“校差”
为了化解初次分配不公产生的一系列社会问题和矛盾，晋陕内蒙古资源富集区的探索首先从老百姓反映最强烈的领域突破，实施民生政策“超前”策略。
从2005年起在内蒙古率先实施城乡一体的义务教育“两免一补”政策的鄂尔多斯市，近5年来各级财政用于教育的投入达60多亿元，已全面推行12年免费教育。财政条件较好的准格尔旗、伊金霍洛旗等还实行了从幼儿园到高中15年的免费教育。陕西省神木县、府谷县的教育投入也走在了全省前列。
神木县从2009年3月开始全面推行“全民免费医疗”，以县级定点医院住院病人为例，400元起付线以上部分按管理办法全免，每人每年报销封顶为30万元。在养老方面，在这一地区一些旗县的新型城乡养老保险制度中，政府补贴部分占到了50%以上。
在这一带采访，记者还听到了许多惠民政策新名目：初征地农民养老保险、生态移民养老保险、农村居民取暖补贴……鄂尔多斯市委书记杜梓说：“初次分配形成的贫富悬殊，必须通过二次分配来修复，通过政府适度超前的民生政策，保障大多数人的利益，让他们能够共享改革发展的成果和公共财政的阳光。”
郝秀英是鄂尔多斯市伊金霍洛旗掌岗图村村民，4年前她丈夫出车祸丧失劳动能力后，一家三口人生活较为困难。“去年政府共给我家发了6000元最低生活保障金，此外还有1200元临时救助金、450元取暖煤补贴、960元残疾人补贴，政策上照顾得很周到。”
郝秀英一家得到的扶助，只是晋陕内蒙古资源富集区社会保障制度快速发展的一个缩影。记者采访了解到，在二次分配中瞄准最底层贫困百姓，以加强社会保障体系的建设来解决贫困人口的后顾之忧，正成为这一地区执政者共同追求的新理念。
神木县委书记郭宝成说：“去年我们县实施全民免费医疗后，引来许多质疑，其实敢不敢做是一个对待百姓态度的问题。”伊金霍洛旗委书记杨博也表示：“发展的根本目的就是要让大多数群众过上更加富足的生活，公共财政就是用来保障低收入者生活和提供更多公共产品的。”正是出于这一共识，这些资源富集旗县民生投入都占到了财政支出的60%以上。
与前几年在这里采访对比，记者明显感觉到老百姓“气顺了”。
让每位居民增加资源开发受益度
在鄂尔多斯市市中心的广场上，记者看到几位老人正聚在一起聊天，谈的是借贷的事。一位65岁的老人告诉记者，他家5口人，除了孙女还在上学外，自己和老伴、儿子和儿媳都“放过贷”，现在还有几十万元钱贷在外面，是一个煤老板通过亲戚找他们贷的款，已经用了3个月，每个月的利息是2.5分。在鄂尔多斯市，近年来随着矿产资源和房地产等行业的高速发展，民间资金迅速增加和积累，进而催生了异常活跃的民间借贷现象，并逐渐呈现出一种“全民性”的趋势。当地很多群众通过这种方式得到高额财产性收入，社会财富像滚雪球一样不断壮大，把巨大的财富“蛋糕”从极少数人手中“切”了一块出来。
当地接受采访的金融机构干部建议，对民间借贷应抱着“宜疏不宜堵”的态度，但要及时规范，控制风险，通过积极发展主流金融服务和合法民间投融资机构，让轰轰烈烈的民间借贷逐渐实现“软着陆”，这样才能使当地居民从经济的快速发展中得到更多实惠。
无独有偶。陕西省府谷县57名煤老板不久前捐资12.8亿元，帮助当地建学校、医院，引起社会广泛关注。12.8亿元捐款，已超过了府谷县去年10.56亿元的地方财政收入。
一直以来，民营企业家尤其是一夜暴富的煤老板的社会形象不佳，人们常用为富不仁、素质低等来形容他们。但府谷县的企业家频繁回馈家乡、反哺社会，群体性行善，表明只要引导得当，他们还是会为慈善、公益事业慷慨解囊的。
府谷县委书记张惠荣认为，富人都有做好事和行善的心理需求。从府谷实践看，民营企业家这方面的潜力非常大，但在这一过程中，政府必须及时发现典型、奖励典型、推广典型，这样不仅能让企业家体会到回馈社会的荣誉感和自豪感，还会在全社会形成良好的慈善氛围，使富人行善成为自觉行为。NextPage
（府谷县民营企业家捐款行善）
转变观念“切蛋糕”与转型“做蛋糕”
在加大投入争筑“普惠型社会福利体系”的同时，通过转变发展方式改变“资源型”财政结构，使财富初次分配利益合理调整、二次分配的“福利”能够持久，正成为能源“金三角”地区努力的方向。
据了解，2006年伊金霍洛旗煤炭生产运输对财政的贡献在95%以上。通过近年大力推进煤化工、装备制造、文化旅游、现代物流业的发展，煤炭生产运输对财政的贡献降到65%左右。
鄂尔多斯市从2008年提出“结构转型、创新强市”战略，致力于资源型地区的可持续发展。近年来通过从投资源头推进结构转型，促进了地区产业延伸、升级和多元化，如2009年确定的100个10亿元以上的项目中，单纯资源开发项目所占投资额不到7%，工业项目进一步延伸、多元，化工和装备制造项目占工业项目的60%。
在府谷县、神木县等资源富集地区采访，当地的政府官员也提出了各自转变发展方式的做法与思路，目的是使普惠型社会福利体系建立在地区经济可持续发展的基础上，使二次分配有更多的蛋糕福泽当地百姓。
下决心从多领域调整利益分配关系，使经济发展和民生福祉和谐共振，已成为这一地区干部群众的同识。山西省左云县正在进行的煤矿资源整顿工作，就是对初次分配利益乱局动的一次“大手术”。县委书记王伟国说，过去由于种种原因形成的承包、转包中多、小、散、乱、差的问题长期存在，一些煤矿办成了“小卖部”，瞒报产量偷税漏税，造成大量税收流失。这使得大多数人没有从初次分配中获益。通过煤炭资源整合明晰产权堵塞税收流失，煤矿资源整合后地区财力大增，从而借用财政杠杆通过一次和二次分配造福更多的老百姓。
探索社会公平之路亟须各方更大支持
2009年3月神木县“全民免费医疗”出台时，就被人质疑“过度医疗”、“政治作秀”。府谷县引导富人捐款的事情又被指斥为“公权强奸了慈善”。晋陕内蒙古资源富集区地方政府这几年争相加大民生投入力度则被一些人认为是“过度福利”、“超前福利”。鄂尔多斯的民间借贷也备受指责。采访中，这一地区的一些干部表示，现在关注民生都要顶着巨大的舆论压力去做。一些基层干部建议，对地方的绩效考核，要有更多与科学发展、关注民生相适应的目标性指导考核体系，使地方“土政策”能纳入国家的“大框架”内。同时，只要对老百姓有利，应该给予更大的宽容。
采访中，当地的干部告诉记者，在现行财税分配体制下，资源开发的收益2/3以上被企业和上级财政拿走了。另外，煤炭等资源的价格基金或可持续发展基金分配比例也不合理，留给地方的只有百分之十几。事权、财权不匹配的矛盾造成了基层政府提供公共服务和社会保障的财力不足，基层政府来自资源开发的收益还不足以解决开发遗留的社会问题。当地政府对央企在资源区开采“客大欺主”的做法颇有看法。“别说利益分配不公了，我们想统计天然气去年生产了多少立方米，他们都不给提供。”鄂尔多斯市财政局一名工作人员愤愤地说。
同时，记者调查发现，转变发展方式做大蛋糕的步履也比较艰难。目前资源富集区的地方政府都在谋求转型发展之路，转型的路径之一是传统煤炭等资源产业的深加工，路径之二是发展非煤产业。但基层干部表示，前者煤化工、电厂等项目遭遇了森严的审批门槛，后者制造业、物流业的发展因特殊的地理环境而不具备招商的优势。他们认为，在发展转型过程中，不同的地区应有不同的产业规划，像“金三角”这个地方因条件特殊，审批煤炭深加工项目不应与其他地方一个标准，国家应有一个总体规划，使资源地区未来发展走出“资源诅咒”的陷阱。
采访中，资源富集区的不少地方领导都谈到，他们更愿意培植地方中小企业，使更多的人从就业中切上“蛋糕”，这是地方领导看重的头等大事。单从就业看，一个地方企业如有3000万元固定资产，可以辐射带动一大批人就业，央企则不然。但扶持培养中小企业面临税费调整、银行贷款等诸多地方政府难以协调解决的事项，希望国家能给予更多的政策上的支持。
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