生态环境法典编纂正稳步推进 专访中国政法大学教授王灿发：应尽快健全“双碳”政策和法律法规体系

在环境资源法领域中，生态环境法典编纂是一个非常重要的议题。 2023年9月公布的十四届全国人大常委会立法规划明确提出，要积极研究推进生态环境法典和其他条件成熟领域的法典编纂工作。上月22日，全国人大常委会法制工作委员会发言人臧铁伟透露，目前全国人大常委会正在稳步、有序地积极研究推进生态环境法典编纂工作。 那么，我国生态环境法典有何特点？目前遇到哪些挑战？下一步可以采取哪些措施推进法典编纂工作落地？带着这一系列问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）对中国政法大学教授、中国政法大学污染受害者法律帮助中心主任王灿发进行了专访。 王灿发图片来源：中国政法大学官网 从学术议题变成国家命题 NBD：您能否就目前正在推进研究制定的生态环境法典的特点做一下简单介绍？ 王灿发：第一个特点，是研究先行。环境法典作为环境法律体系化发展到高级阶段的选项之一，国内学界已经积累了不少关于环境法典编纂的成果。 十多年前，学界就已开始了对生态环境法典的研究。我们在2010年曾写过一份研究报告，叫《制定生态环境法典必要性和可行性研究》，当时是受环境保护部（现生态环境部）政策法规司委托来做的这项研究，并形成了几万字的研究报告。 几年前，又有机构组织专家进行系统研究，并正式出版了生态环境法典草案专家建议稿。近年来，中国法学会环境资源法学研究会组织学者们也进行了一系列研究，翻译了一些国外生态环境法典，并发表了大量有关生态环境法典编撰的论文。 第二个特点，党中央对生态环境法典编纂非常重视。2021年4月24日，全国人大常委会公布立法计划，提出“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”，这意味着环境法典编纂不再是单纯的学术议题，而是已纳入立法机关视野的国家命题。 第三个特点，是各部门相互配合。如今，全国人大已经成立环境法典编纂专班，有关工作涉及多个相关部门，比如生态环境部负责污染防治、法律责任相关的编纂工作，并也组织了专班；自然资源部、国家林草局等部门均组织专门团队来负责环境法典编纂工作，所以多个部门都在相互配合。 第四个特点，是有良好的政治环境。我国从党的十八大以来一直强调推进生态文明建设，而生态文明建设需要最严格的制度、最严密的法治来提供可靠保障，这为环境法典的编纂提供了良好的政治环境。 NBD：编纂一部法典牵涉面非常广，您认为我国编纂“环境法典”需要如何处理好与《民法典》《中华人民共和国刑法》等法律的关系？ 王灿发：我国已经有了《民法典》，而《民法典》中有一章专门谈到环境侵权，《中华人民共和国刑法》中有一节专门规定了破坏环境资源保护罪，因此处理好环境法典与《民法典》《中华人民共和国刑法》的关系非常重要。 我认为，《民法典》中有关环境侵权的那一章，并不能完全涵盖对民事环境法律关系的调整。 因此，环境法典的编纂应该民事、行政并重。不用担忧环境法典与民法典有内容方面的重复。《民法典》已经规定了的内容，环境法典仍可以规定，但《民法典》未规定的环境方面内容，生态环境法典应加以补充、完善。 至于环境法典与《中华人民共和国刑法》的关系，《中华人民共和国刑法》中有关环境犯罪规定比较零散，未形成完整的体系，但在环境法典当中，专门对环境犯罪作出十分系统的规定也不太现实。我建议，在环境法典中可以规定环境犯罪的罪状，具体刑事责任的追究，仍要依据《中华人民共和国刑法》的规定。 目前进入实体性编纂阶段 NBD：与《民法典》比较，您认为环境法典编纂目前遇到主要的挑战和难点是什么？进度如何？您如何看待这些难点？ 王灿发：与《民法典》比较，生态环境法典的起草要比《民法典》困难得多，遇到的挑战、问题也更多。 首先，《民法典》的历史比较长，而且民事法律和刑事法律关系的调整，理论方面也比较成熟。而环境法是我国法律体系中的新兴部门，许多理论还不够成熟，法律关系也不够稳定。因此，用一个统一理论来“统帅”环境法典内容时，会遇到很大困难。 《民法典》虽然调整了许多法律关系，但调整的是平等主体之间的民事法律关系。环境法典则不一样，它既调整民事关系，也调整行政关系，甚至财收、税收关系，涉及的调整对象特别广泛。所以环境法典方面的起草工作非常困难。 其次，环境法典还涉及诸多管理部门，而不同管理部门负责实施的法律有较大不同，因此统一到环境法典中，能否建立统一制度的争议很大。尤其是要不要规定管理体制、又该如何规定，可能都会产生很大争议。 另外，环境法典涉及的法律法规也特别多。《民法典》涉及几部法律，编纂环境法典可能要涉及几十部甚至上百部法律、法规，因此把这些法律、法规内容都集中到环境法典中，难度可想而知。 还有一个难点，由于环境法属于我国法律体系中的新兴部门，环境问题会随着经济的发展发展变化，比如大气污染防治法，在上世纪80年代主要是解决煤烟污染问题，到90年代主要是解决二氧化硫污染和酸雨问题，进入21世纪，则主要解决汽车尾气污染和细颗粒污染问题，下一步将要解决臭氧污染问题。平均每隔10年，大气污染防治法就需要一次较大的修改。这就产生了法典的稳定性与法律规范变动性关系处理的困难。 至于编撰进度，环境法典目前已经进入了实体性编纂阶段，全国人大常委会法工委已经向有关部门提出建议草案的时限要求。目前，有的部门已经接近完成其需要承担的任务，有些专家也在起草自己的草案，各方面都在稳步推进。 我认为，任何一部法典的编纂不可能没有困难、挑战，关键是明确难点并探讨解决办法。我对我国环境法典的编纂充满信心。 正如前面提及的适度法典化，我国不一定要编一部面面俱到的环境法典，可以多编入成熟的法律，此外还需抓主要矛盾，把主要问题、主要制度、主要原则确定下来，先搭出大框架，具体内容今后可以不断完善。 NBD：在环境法典编纂各方面条件已趋于成熟的情况下，下一步可以采取哪些措施推进法典编纂工作落地？ 王灿发：在党中央指引、全国人大和多部门努力下，我国环境法典编纂工作已经开始落地，我认为下一步应尽快出台草案，然后广泛征求意见、集思广益。 当前有关法律制度建设仍滞后 NBD：当下我国各领域都在为实现“双碳”目标积极努力。据您观察，近几年涉“双碳”诉讼呈现哪些特点？ 王灿发：“双碳”诉讼在国际上一般被称为气候变化诉讼，我们观察到，我国涉“双碳”案件数量较多且呈逐年上升趋势。 前几年，中国最早的环保社会组织之一“自然之友”，在我们中国政法大学环境资源法研究和服务中心（又称“污染受害者法律帮助中心”）支持下，在甘肃提出一个弃风弃光的诉讼，这一案子已经调解解决。另一个有关宁夏的案子还在诉讼中，这些均属于典型的气候变化诉讼案件。 据最高人民法院统计，自我国签订《巴黎协定》以来，全国各级人民法院一审审结涉碳案件112万件，涉环境监测数据、碳排放数据弄虚作假等，均属于气候变化诉讼范围。很明显的一个特征是，涉碳纠纷的案件数量和案件类型逐步增加，并且呈现进一步增加趋势。另外，“双碳”诉讼涉及范围也越来越广泛。 但我国“双碳”诉讼目前还不够成熟，缺乏技术方面的支持，比如我国环境司法人员需加强相关专门培训、一些案件审理还缺乏充分法律根据等。 不过，我国针对相关政策或诉讼主体权利的诉讼比较少，国外的气候变化诉讼则大多是针对政府政策、大型企业提起诉讼。在这方面，我国还需继续努力。 NBD：我国针对“双碳”的政策和立法存在哪些不足？又该如何破除阻碍？ 王灿发：首先，碳达峰和碳中和的政策和立法不够健全。这表现为缺乏专门的立法、现有政策和立法碎片化等。目前，仍然难以看到这方面的专门立法能够很快获得通过。 其次，缺乏有效的管理和激励制度。实现“双碳”目标需要采取一定的激励措施，但当前进展报告制度、碳评价制度、信息发布制度、年度报告制度和责任追究制度都尚未完全形成。此外，有效的监督管理和协调机制也尚未完全建立。 我建议，尽快健全“双碳”政策和法律法规体系，其中包括制定可行的框架立法、制定单行的立法、尽快出台碳排放权交易条例等。 有关部门也应当制定实现“双碳”目标的具体措施，进一步加强地方性“双碳”立法。在立法内容方面，应该明确立法目的、设立明确目标，还要强调目标责任制，建立高效管理体制。 同时还要确立一些重要制度，比如碳排放权交易制度、碳税制度、碳评价监测制度、碳足迹标签制度等都应建立起来。另外，应给各个不同主体设立明确义务，建立完善的实施程序，同时要有严格的违法责任。这样，“双碳”政策和立法才能健全起来。 环境法本身是创新性法律 NBD：有观点认为，碳排放权交易制度是解决气候变化问题、实现“双碳”目标的核心手段，然而，不论是在规范抑或学理层面，碳排放权的法律属性这一核心问题仍未得出定论。对此现象，您怎么看？ 王灿发：我认为，碳排放权交易制度仅仅是解决气候变化问题众多制度中的一项制度。而且，我认为它也不是实现“双碳”目标的核心手段，因为碳排放交易制度虽然可以提高减排效益，但对碳排放量的直接减少并不会起非常大的作用。 碳排放权交易制度需配合碳排放总量控制制度和碳排放许可证制度，才能够发挥其作用，但是我国的碳排放总量控制制度和碳排放许可证制度还未建立起来，所以碳排放权交易制度当前能起到的作用应该是有限的。 外界对于碳排放权的法律属性确实有很大的争论，即碳排放权究竟是一种什么样的权利？法律界对其属性认识不一，有的认为其是用益物权、准用益物权，也有的认为其是准物权。因此立法时，我们无需争论它的性质，按部就班推进工作就行。 另外，我国环境法有一些比较特殊的理论，与传统法律原则不一样。比如传统法律有法不溯及既往的原则，但环境法在许多情形下适用溯及既往，比如发达国家要对它们过去排放造成的气候变暖承担责任，所以环境法有很多与传统法律原则相悖的原则、规则。 因此，无需在碳排放权法律属性方面有太多争论，因为环境法本身便是一个创新性法律。